Диссертация (Правовое регулирование мер воздействия Банка России на кредитные организации), страница 3

Кутафина (МГЮА).Основные положения и выводы диссертационного исследования нашлиотражениевпериодическихопубликованныхизданиях,авторомпятирекомендованныхстатьяхВысшейвнаучныхаттестационнойкомиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерациидля публикации основных результатов диссертационных исследований насоискание ученой степени кандидата наук, в монографии «Меры попредупреждению банкротства кредитных организаций в РФ», а также припроведении практических занятий и семинаров по курсу «Финансовое право»вМосковскомгосударственномюридическомуниверситетеимениО.Е. Кутафина (МГЮА).Кроме того, материалы диссертации использовались автором привыступлении на научных конференциях, в том числе XI Международнойнаучно-практическойконференцииМосковскогогосударственногоюридического университета имени О.Е.

Кутафина (МГЮА) «Кутафинскиечтения» в ноябре 2016 года, а также при участии в грантовом конкурсеаннотаций и конкурсе учебно-методических пособий Общероссийскойобщественно-государственной просветительской организации «Российскоеобщество «Знание» в 2017 году.Структура диссертационного исследования обусловлена выбраннойтематикой, целями, задачами и логикой изложения. Работа состоит извведения, двух глав, охватывающих восемь параграфов, заключения и спискаиспользованных источников.14ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1.1. Теоретические основы банковского надзораВ науке отсутствует единый подход к понятию «надзор», его отличияот контроля, их соотношение, место банковского надзора, его связь сфинансовым контролем (надзором).

Между тем решение данных вопросовимеет большое значение для определения возможных методов воздействияБанка России на поднадзорные субъекты, в том числе кредитныеорганизации.Несмотря на разнообразие точек зрения, наибольший вклад вразрешениеданныхвопросоввнеслиспециалистывсфереадминистративного права.Синонимичность понятий контроль и надзор как в правовой, так инеправовой, сферах обуславливает необходимость глубокого теоретическогоисследования указанных понятий.Д.Н.

Бахрах определяет надзор как «контроль за соблюдениемправовых норм»2. Причем он отмечает, что контроль «включает наблюдениеза законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых,научных, социально-политических, организационно-технических позиций»3.Необходимость разграничения надзорных и поднадзорных субъектов с цельюзащиты их прав и законных интересов обусловила установление правовыхграниц полномочий надзорных органов, а предотвращение вмешательства вдеятельность поднадзорных субъектов привело к отделению надзора иконтроля. Так, Д.Н.

Бахрах считает надзор «ограниченным, суженнымконтролем»4.2Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма,2006. С. 437.3Там же. С.437.4Там же. С. 438.15Аналогичной точки зрения придерживается М.С. Студеникина, котораяуказывает основным отличием надзора от контроля охватываемую сферудеятельности и признает его суженным контролем5.По мнению Н.А. Мошкиной, Т.В. Ищук, надзор представляет собойограниченный контроль, что обусловлено, во-первых, кругом поднадзорныхсубъектов (органы надзора осуществляют свои полномочия в отношениеорганизационнонеподчиненныхсубъектов),во-вторых,характеромприменяемых мер (надзорные органы вправе применять административныемеры, контрольные – дисциплинарные), в-третьих, сферой проверяемойдеятельности (надзор осуществляется за соблюдением норм и правил, аконтроль – за различными сферами деятельности) 6.Анализ понятий «надзор» и «контроль», а также их взаимосвязьрассмотрены в учебнике «Административное право» под редакциейЮ.

М. Козлова, Л. Л. Попова7. К ним относятся следующие:1. Компетенция и объем полномочий: в результате проведенияконтрольных мероприятий проверяется законность и целесообразностьдеятельности и решений организации, тогда как в рамках надзора – толькозаконность; в полномочия контрольных органов включено вмешательство воперативно-хозяйственнуюдеятельность,надзорныеорганыданнымиполномочиями не наделены.2. Объекты наблюдения и проверки: осуществление надзора возможнов отношении неопределенного круга лиц, определенного круга лиц,конкретных лиц, подконтрольными объектами являются конкретные органы,должностные и юридические лица.3.

Субъекты, осуществляющие мероприятия по контролю/надзору: взависимости от сферы контроль осуществляют министерства, службы,комитеты, а надзор – широкий круг различных органов.5Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид.лит., 1974. С.17.Мошкина Н.А., Ищук Т.В. Правовой механизм государственного контроля и надзора: особенностиотраслевого регулирования: монография. М: Юрлитинформ, 2013. С.32.7Административное право: учебник / под ред.

Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2000. С.454-460.6164. Формыреализации:административныйнадзориконтрольосуществляются в различных организационных формах, например, надзорсвязан с выдачей разрешений, лицензированием.5. Мерывоздействия:врамкахосуществлениянадзорныхмероприятий органы применяют предупредительные меры, меры пресечения,обеспечения и наказания, контрольные органы не наделены правомприменения мер принуждения.Ученые-конституционисты, исследуя соотношение контроля и надзора,рассматривают их как часть (надзор) и целое (контроль)8.Законодатель также не устанавливает точные и однозначные границыприменения анализируемых понятий.

Многие действующие нормативныеправовые акты не позволяют сделать однозначный вывод о различииконтроля и надзора. Так, например, Налоговый кодекс РФ в статье 82определяет налоговый контроль как деятельность уполномоченных органовпо контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами иплательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в установленномпорядке.

Из этого следует, что, учитывая сферу проверяемой деятельности(соблюдение законодательства), налоговый контроль фактически являетсянадзором. В Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О ЦентральномБанке Российской Федерации (Банке России)»9 (далее – Закон о БанкеРоссии) Банк России признается органом банковского регулирования ибанковского надзора, между тем несмотря на отсутствие прямого указания наего роль как контрольного органа, текст данного закона содержит положения,подтверждающие это, например, в статье 59 указано, что он ведет Книгугосударственной регистрации кредитных организаций в целях осуществленияим контрольных и надзорных функций, тогда как статья 61 признаетконтроль и надзор синонимичными понятиями: пункт 9 данной статьизакрепляет права Банка России, принадлежащие ему в рамках осуществления8Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местных контрольных органов //Вестник МГУ.

Право. 1984. № 1. С.14.9РГ. № 127. 2002.17своих надзорных функций, однако абзац 3 подпункта 2 устанавливаетсубъекты, в отношение которых осуществляется контроль.Зачастую практика складывается таким образом, что даже законодательотождествляет понятия контроля и надзора, что неоднократно обсуждалось вработах ученых10. Примером может служить проект федерального закона№ 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальномконтроле в Российской Федерации»11 (по состоянию на 25.12.2017 проектвнесен в Государственную Думу Федерального Собрания РоссийскойФедерации).Как видно из названия указанного выше проекта федерального закона,законодатель отождествляет понятия контроля и надзора на государственномуровне. В статье 2 дано определение данного понятия.

Под государственнымконтролем (надзором) для целей указанного закона предлагается пониматьосуществляемую в пределах установленных полномочий деятельностьфедеральныхоргановисполнительнойвласти,атакжеоргановисполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местногосамоуправленияприреализацииимипереданныхгосударственныхполномочий, деятельность иных уполномоченных органов и организаций,направленная на предупреждение (профилактику), выявление и пресечениенарушенийгражданамииорганизациямиобязательныхтребований,принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мерпо пресечению выявленных нарушений и восстановлению правовогоположения, существовавшего до нарушения обязательных требований.Основной целью признано предотвращение вреда охраняемым закономценностямпосредствомобеспечениясоблюдениягражданамииорганизациями обязательных требований.

Эти положения дают основанияполагать, что контроль (надзор) включает в себя выявление нарушений,10См. напр.: Беляев В,П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политика и право.2002. № 5; Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997 и др.11Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/(дата обращения: 25.12.2017).18принятие мер пресечения, а также прогнозирование возможных нарушений.Подобное определение является прогрессивным и наилучшим образомхарактеризует данный вид деятельности.Стоит отметить, что, по мнению С.В. Рыбаковой, необходимо точноезаконодательное разграничение публичногофинансовогоконтроляипубличного финансового надзора ввиду наличия рисков некорректнойработы проверяющих органов: превышение полномочий при подмененадзора контролем и недоработка в обратном случае12.Таким образом, вывод о том, что учеными выработаны две основныеточки зрения на соотношение надзора и контроля: по мнению однихспециалистовэтосинонимичныепонятия,другиепризнаютихразличающимися, представляется логичным.Между тем довольно сложно согласиться с первой точкой зрения, таккак различие анализируемых понятий видно при определении места надзорав системе управления, а также выявлении соотношения финансовогоконтроля и банковского надзора.Под управлением можно понимать процесс влияния субъекта на объектуправления, имеющий определенную цель и продолжающийся какое-либовремя.Учитываятематикунастоящегоисследования,необходиморассматривать управление на государственном уровне.Исследователив сфере административного права13определяютгосударственное управление следующим образом.

В широком смыслегосударственноеуправлениепредставляетсобойрегулирующуюдеятельность государства в целом, то есть всю его деятельность поорганизующему воздействию со стороны специальных субъектов права наобщественныеисполнительныхотношения;органоввузкомсмыслегосударственной–этовласти.деятельностьПомнению12Рыбакова С.В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23 - 29.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.