Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 7

дисс. ...докт. юрид. наук. М., 1992. С. 109–110.62См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраныокружающей среды. М.: Издательский Дом «Городец», 2009 С. 314–332.63См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право. 2015. № 1. С. 19–23.64СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.65Тихомирова Л.А. Технологический надзор в Российской Федерации: проблемы правоприменения // СПС«КонсультантПлюс». 2013.66Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора): Монография. М., 2012. С.17–23.6133случае автор фактически выделяет природоохранный и природоресурсныйконтроль, противопоставляя их друг другу.Междутемпредставляется,чтоответнавопрососоотношениигосударственного экологического и земельного надзора лежит в плоскостипризнаваемого большинством представителей доктрины экологического правакомплексного подхода к пониманию экологических отношений, возникающих всфере взаимодействия общества и природы и включающих соответственноприродоохранные и природоресурсные отношения67.

Рассматривая контрольнонадзорную деятельность в экологической сфере в системе этих общественныхотношений, можно признать обоснованным включение на законодательномуровне государственного земельного надзора в состав государственногоэкологическогонадзора,посутисостоящегоизприродоохранногоиприродоресурсного блоков. При этом можно признать целесообразным иобоснованнымеговыделениевприродоресурснойсоставляющейгосударственного экологического надзора.Приисследованиисоотношениягосударственногоэкологическогоиземельного надзора представляются важными научные позиции о публичномхарактере экологического контроля (надзора).

Так, Н.В. Кичигин высказываетмнениеогосударственномэкологическомнадзореимуниципальномэкологическом контроле как разновидностях публичного контроля (надзора) 68.Автор, приходя к данному выводу, выделяет следующие признаки публичногоэкологического контроля (надзора): надведомственный характер, поскольку поднегоподпадаютобъекты,неподведомственныеорганампубличногоэкологического контроля (надзору) или не принадлежащие им на правесобственности; его осуществление органами государственной власти и органамиместного самоуправления, которые определены в нормативных правовых актах инаделены67компетенцией;обязательностьрешенийоргановпубличногоСм., например: Боголюбов С.А., Сулейменов М.К.

Экологическое право – интегрированная отрасль. Проблемытеории экологического права. Диалог // Экологическое право. 2014. № 4. стр. 32–38; Бринчук М.М. Экосистемныйподход в праве // Экологическое право. 2008 № 1. С. 6–14; Он же. Комплексность в экологическом праве //Экологическое право. 2004 № 6. С. 19–28 и др.68Кичигин Н.В. Указ. соч. С. 50.34экологического контроля (надзора); регламентированность процедуры егоосуществления; действие принципа: «запрещено все, что не разрешено законом»;финансирование за счет бюджетных средств, целевых бюджетных фондов, иныхне запрещенных законодательством источников69.Системноерассмотрениеконтрольно-надзорнойдеятельностивсфереземельных отношений как составной части экологического контроля (надзора)позволяет на основе указанной научной позиции, которая представляетсяобоснованной, прийти к выводу о публичном характере государственногоземельного надзора, а также муниципального земельного контроля.

Оценивая ихсоотношение, следует обратить внимание на мнение о том, что публичныйэкологическийконтрольгосударственного(надзор)контроляне(надзора)являетсяипростойсовокупностьюмуниципальногоэкологическогоконтроля, а представляет собой систему, включающую две подсистемы: два видаэкологического контроля (надзора), которые находятся в тесной взаимосвязи, недублируют, а дополняют друг друга70. Это в полной мере можно отнестикгосударственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю,если рассматривать их в контексте признака публичности.Вместестемдлясоотношенияконтрольно-надзорнойдеятельностипринципиальное значение имеет не только рассмотренное выше легальноеопределение государственного земельного надзора, а также существующиедоктринальные позиции, но и понятие муниципального земельного контроля,закрепленное земельным законодательством.Действующий Земельный кодекс РФ содержит новую редакцию ст.

72,вступившую в силу с 1 января 2015 г., впервые предусмотревшую легальноеопределение муниципального земельного контроля. Согласно п. 1 данной статьипод муниципальным земельным контролем понимается деятельность органовместногосамоуправленияпоконтролюзасоблюдениеморганамигосударственной власти, органами местного самоуправления, юридическими6970Там же. С. 47–48.Там же. С. 48.35лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношенииобъектов земельных отношений требований законодательства РоссийскойФедерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушениекоторых законодательством Российской Федерации, законодательством субъектаРоссийской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.В данном определении так же, как и в понятии государственного земельногонадзора осуществление контроля ограничивается требованиями законодательства,за нарушение которых предусмотрена ответственность.

Как отмечается в научнойлитературе, несмотря на то, что предметом муниципального земельного контроляявляется соблюдение требований не только федерального, но и региональногозаконодательства, их проверка также подпадает под установленные ограничения.Крометого,определениемуниципальногоземельногоконтролячерездеятельность по контролю за соблюдением требований законодательства требуетконкретизации и уточнения ее признаков71.Разделяя данное мнение, следует отметить, что согласно п. 2 ст. 72 Земельногокодекса РФ органы местного самоуправления принимают нормативные правовыеакты, в соответствии с которыми осуществляется муниципальный земельныйконтроль с учетом положений данной статьи. Неопределенность признаков влегальном определении муниципального земельного контроля на федеральномуровне неизбежно приведут к правотворческим и правоприменительнымпроблемам его осуществления органами местного самоуправления.

Тем более, чтовмуниципальныхправовыхактахсодержатсяразличныеопределениямуниципального земельного контроля, на что обращают внимание ученые72.Так, в п. 1.3 Положения о муниципальном земельном контроле на территорииКизеловскогогородскогопоселения,утвержденногорешениемДумыКизеловского городского поселения от 29 мая 2014 г. № 1273, муниципальныйземельный контроль за использованием земель на территории Кизеловскогогородского поселения определен как деятельность специально уполномоченного71См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право.

2015. № 1. С. 19–23.72Там же. С. 2073Пермский край. URL: www.allregionz.ru (дата обращения: 15.01.2015).36органа и специально уполномоченных должностных лиц, направленная напредупреждение, выявление и пресечениеиспользованиюземель,установленныхюридическимилицамииихнарушений требований подействующимруководителями,законодательством,должностнымилицами,индивидуальными предпринимателями и физическими лицами. Как отмечает Г.В.Выпханова, в данном случае предмет контроля совпадает с правоохранительнойфункцией государственного земельного надзора, что вряд ли можно признатьобоснованным74.Действительно,содержащеесявЗемельномкодексеРФпонятиемуниципального земельного контроля не предоставляет возможности органамместного самоуправления принятия в ходе или по результатам проведенныхпроверок законодательно установленных мер по пресечению и (или) устранениюпоследствий выявленных нарушений, в отличие от федеральных органовисполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор.

Всоответствии с п. 5 ст. 72 Земельного кодекса РФ должностные лица органовместного самоуправления в случае выявления в ходе проведения проверки врамкахосуществлениятребованийземельногомуниципальногозаконодательства,земельногозаконтролякотороенарушениязаконодательствомРоссийской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность,лишь указывают в акте проверки информацию о наличии признаков выявленногонарушения и направляют копию указанного акта в орган государственногоземельного надзора.Определение муниципального земельного контроля через деятельностьорганов местного самоуправления городского округа, уполномоченных наорганизацию и проведение на территории городского округа провероксоблюденияприосуществлениифизическимилицами,деятельностииндивидуальнымиюридическимипредпринимателямилицами,требований,установленных муниципальными правовыми актами органов местногосамоуправления городского округа по использованию земель, предусмотрено74См.: Выпханова Г.В.

Указ. соч. С. 21.37п. 2.1 Положения о порядке осуществления муниципального земельного контролязаиспользованиемземельнатерриториимуниципальногообразованияСосновоборский городской округ, утвержденного решением Совета депутатов от26 декабря 2012 г. № 16675.Как отмечается в научной литературе, в отличие от понятия, содержащегося вЗемельном кодексе РФ, в данном случае под проверку подпадают требованиямуниципальных правовых актов. Это положение можно признать правомерным инеобходимым, поскольку на муниципальном уровне создается в соответствии справовыми нормами Земельного кодекса РФ и действует обширная правовая база,регулирующаяземельныеотношения.Вместестемнатерриториимуниципальных образований должны соблюдаться требования федерального ирегионального законодательства76.Такой подход прослеживается в Положении о муниципальном земельномконтроле на территории Ибресинского городского поселения Ибресинскогорайона Чувашской Республики, утвержденном постановлением АдминистрацииИбресинскогогородскогопоселенияИбресинскогорайонаЧувашскойРеспублики от 1 августа 2014 г.

№ 14077, в котором предметом проверкиопределенособлюдениеюридическимилицами,индивидуальнымипредпринимателями требований, установленных муниципальными правовымиактами, а также требований, установленных федеральными законами, законамисубъектов Российской Федерации (п. 1.2). Однако при этом не указаны публичныесубъекты, в отношении которых осуществляется проверка, что нельзя признатьправомерным, на что исследователи обращают внимание в научной литературе78.Многообразие подходовприопределениипонятиямуниципальногоземельного контроля отмечается не только в муниципальных правовых актах, нои характерно для доктрины земельного права.