Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 8

Так, Ш.Р. Мустакимов предлагаетпонимать под муниципальным земельным контролем комплекс мероприятий75Маяк. 2013. № 2. 16 янв.См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право. 2015.

№ 1. С. 19–23.77URL: gov.cap.ru›laws.aspx?gov_id=334&id=193439 (дата обращения: 15.01.2015).78См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право. 2015. № 1. С. 19–23.7638органа местного самоуправления, состоящий: из проверки использованияюридическими и физическими лицами земель, расположенных в границахмуниципального образования, проводимой на основании решения органаместногосамоуправлениядокументальноговзакрепленияграницахрезультатовмуниципальногопроверки;образования;принятиямерпоустранению выявленных нарушений79.

В данном определении, однако, такженеясно, о каких мерах идет речь.Выявленные недостатки правового понятия «муниципальный земельныйконтроль» вызывают необходимость его уточнения. Как отмечает Г.В.Выпханова,обеспечениеправовогоединообразияосуществлениямуниципального земельного контроля несомненно требует унификации егопонимания и применения. В связи с этим закрепление понятия муниципальногоземельного контроля в Земельном кодексе РФ является оправданным.

Однако егоопределение требует уточнения и конкретизации в части отличительныхправовых признаков от государственного земельного надзора и общественногоземельного контроля. При этом целесообразно использовать положительныйнормотворческийопыторгановместногосамоуправлениявсферемуниципального земельного контроля80.По мнению автора диссертационного исследования, в целом, несмотря напозитивные изменения земельного законодательства, направленные на легальноезакрепление и совершенствование понятийного аппарата в области контрольнонадзорной деятельности, тем не менее правовое понимание государственногоземельного надзора и видов земельного контроля продолжает оставатьсяпроблемным как в части их признаков, так и концептуальных подходов.

В этихусловиях сохраняет актуальность проблема пониманияи соотношенияземельного надзора и контроля, которую необходимо рассматривать и решать сучетомобсуждаемойвпоследнеевремязаконопроектнойинициативы,направленной на совершенствование правового регулирования контрольно79См.: Мустакимов Ш.Р. Правовое регулирование муниципального земельного контроля // Административное имуниципальное право. 2009. № 6. С. 85.80См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право.

2015. № 1. С. 19–23.39надзорной деятельности в целом, – проекта концепции федерального закона «Огосударственномимуниципальномконтроле(надзоре)вРоссийскойФедерации»81. В числе обсуждаемых научным сообществом проблем: созданиеединой правовой основы регулирования контрольной и надзорной деятельностиорганов исполнительной власти и органов местного самоуправления; принципы икритерии оценки эффективности и результативности контрольно-надзорнойдеятельности;введениериск-ориентированногоподходакорганизацииконтрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации и др.82Концепция законопроекта так же, как и Земельный кодекс РФ, исходит изразличных подходов к осуществлению контрольных и надзорных мероприятий, ав целом из различных правовых режимов государственного (муниципального)надзора и контроля, что требует разграничение этих понятий в законодательстве.Концепцией предлагается обозначить различия контроля и надзора, исходя из ихпризнаков.К признакам контроля относятся:– непрерывный процесс реализации функции;– охват мероприятиями всех подконтрольных субъектов (групп субъектов)за одинаковый интервал времени;– целевое предназначение – обеспечение законности и безопасности,достижение целевых показателей, корректировка управляющего воздействия наконтролируемую сферу (отрасль);– планирование контрольных мероприятий в зависимости от требованийзаконодательства;–применениериск-ориентированноймоделикаксугубовнутриведомственного инструмента реализации контрольной функции.В то же время надзор:– является правоохранительной деятельностью;– осуществляется в отношении неопределенного круга лиц;81URL: http://mwork.su/zakonodatelnye-initsiativy/725-proekt-kontseptsii-federalnogo-zakona-o-gosudarstvennom-imunitsipalnom-kontrole-nadzore-v-rossijskoj-federatsii (дата обращения: 1601.2015).82См.: Левоненкова Т.А.

Государственный и муниципальный контроль (надзор): поиск эффективных решений //Журнал российского права. 2014. № 9. С. 140–149.40– осуществляется выборочно с доведением до всеобщего сведения частотынадзорных мероприятий;– осуществляется с целью обеспечения законности и безопасности;– планируется на основе риск-ориентированной модели83.Данная концепция не включает общественный контроль, организация ипроведение которого осуществляются в соответствии с Федеральным законом от21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РоссийскойФедерации»84.

Тем самым правовое регулирование общественного контроляотделено от муниципального контроля и осуществляется на уровне специальногофедерального закона.Такой же подход прослеживается и в отношении общественного земельногоконтроля. С 1 января 2015 г. вступила в силу редакция Земельного кодекса РФ, вкотором содержится новая ст. 72.1 «Общественный земельный контроль»,закрепляющая правовые основы для его проведения.Прежняя редакция Земельного кодекса РФ объединяла в ст.

72 муниципальныйи общественный контроль. Такая законодательная конструкция получиланеоднозначную оценку в научной литературе. По мнению одних авторов,соединение двух форм земельного контроля (муниципального и общественного) водин вид естественно, поскольку органы местного самоуправления в наибольшейстепени приближены к населению, зависят от него, а граждане заинтересованы внадлежащем состоянии земель и среды своего обитания, и им лучше, чем кому быто ни было, известны упущения и правонарушения в области использования иохраны земель и окружающей среды85.

Как считает Н.П. Поставная, научнопрактическое обоснованиенеобходимостисоединениямуниципальногоиобщественного земельного контроля требует законодательной проработки как на83Там же.СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4213.85См.: Поставная Н.П. Муниципальный земельный контроль и интересы населения // Журнал российского права.2009.

№ 8. Аналогичную позицию занимает С.А. Боголюбов. См.: Комментарий к Земельному кодексу РоссийскойФедерации с постатейными материалами и судебной практикой / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, А.В. Мазурови др.; под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006.8441уровне федеральных норм законодательства, так и на уровне муниципальныхправовых актов86.Другие авторы отмечают самостоятельность общественного земельногоконтроля при наличии его тесной взаимосвязи с муниципальным земельнымконтролем. При его рассмотрении как специального вида контрольнойдеятельности называются особенности его правового регулирования. В частности,отмечается, что, в отличие от государственного и муниципального земельногоконтроля,общественныйземельныйконтрольнеимеетустановленныхзаконодательством полномочий и порядка проведения87.

Земельный контроль какформа общественного участия в управлении сферой использования и охранойземельметодологическиосновываетсянаобщеправовойидееконтролягражданского общества над государством и включает все те виды деятельностиграждан и их объединений, которые, так или иначе, соподчинены ее реализации,на что в научной литературе правомерно обращалось внимание применительно кобщественномуэкологическомуконтролю88.Даннаяпозициятакжесвидетельствует о самостоятельности не только общественного экологического,но и земельного контроля.

Именно такой подход нашел легальное подтверждениев условиях современного этапа реформирования земельного законодательства,разделившего в Земельном кодексе РФ общественный и муниципальныйземельный контроль.Что касается назначения и содержания общественного земельного контроля, тоу ученых по этому вопросу различные мнения. Как отмечают представителидоктрины экологического и земельного права, общественный земельный контрольявляется одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст.

42 КонституцииРФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную86См.: Поставная Н.П. Указ. соч.Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / С.Н.Волков, М.И. Васильева, Е.А. Галиновская и др.88См.: Васильева М.И. Общественный экологический контроль как сфера взаимодействия гражданского обществаи государства // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля вРоссии: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва. М.: ИД «Юриспруденция», 2008.

С. 91.8742информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного егоздоровью или имуществу экологическим правонарушением89.М.В. Васильева также указывает на то, что общественный земельныйконтроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающейприродной среды. Активная деятельность природоохранных организаций попредотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер квосстановлению нарушенных природных комплексов способствует ликвидациипробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства поохране земель. Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться:– во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействияобщественности и органов государственной власти;– во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологическизначимых решений90.Общественный земельный контроль является одним из средств обеспеченияземельных прав граждан и юридических лиц решение вопросов местногозначения в области использования и охраны земель.