Диссертация (1173667), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Между нимипроводится нечеткая грань и при обращении к словарям и другим справочнымизданиям.Так, согласно Толковому словарю русского языка под редакцией Д.Н.Ушакова, «надзор – от глагола ―надзирать‖, ―контроль‖ – наблюдение, досмотр начем-либосцельюпроверки;учреждение,контролирующеечью-либодеятельность»14.В толковом словаре В. Даля «надзор – надзирать над чем-либо, за чем-либо,иметь надзор, присмотр; надсматривать, наблюдать, доглядывать»; контроль10Шафранов А. Разграничение контрольной и надзорной деятельности в сфере исполнительной власти // Право ижизнь. 2006. № 1.
URL: http://www.law-n-life.ru/arch/n91.aspx.11Погодина Н.А., Карелин К.В. Указ. соч. С. 74.12Тарасов А.М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственногоконтроля – стратегия сегодняшнего дня // СПС «КонсультантПлюс».13Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право.2004. № 10. С. 17, 20–21.14Толковый словарь русского языка / Под ред.
проф. Д.Н.Ушакова. М., 1996. С. 33.20определяется как «учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место,занимающееся проверкой отчетов»15.В Словаре русского языка С.И. Ожегова «надзирать-наблюдать с цельюприсмотра, проверки», «контроль-проверка, а также наблюдение с цельюпроверки»16.В Большой советской энциклопедия«контроль (франц. controle, от contrerole –список, ведущийся в двух экземплярах) – проверка чего-либо, напримервыполнения законов, планов, решений»17.Некоторые ученые указывают на тождественность понятий «контроль» и«надзор», а также на трудности их различия.
Например, как отмечает Л.А.Галанина, в ряде случаев трудно отличить контрольные полномочия отнадзорных, поэтому в законодательстве и литературе не всегда четко проводитсяразграничениемеждуконтрольнымиинадзорнымиполномочиями,аконтрольные и надзорные органы нередко называют «контрольно-надзорными»18.При этом, как указывают представители правовой доктрины, большинствопризнаковконтроляинадзорасовпадают:отсутствиеорганизационнойподчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являютсянормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т. д.; ихсоблюдение организациями, гражданами, предоставление права для применениямер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются такжеследующие сходства:– контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваютсяисполнения закона;– основная цель их деятельности – обеспечение соблюдения и защиты прав исвобод человека и гражданина;– осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;15Даль В.И.
Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.Ожегов С.И. Словарь русского языка. 18-е изд. М., С. 268.17Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 13. М., 1973. С. 70.18Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов всубъектах Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид.
наук. М., 2001. С. 22.1621– у органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности:проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов,использование экспертных оценок19.Нарядустакимипозициямисуществуютидругиемненияученых,указывающих на самостоятельное значение понятий «надзор» и «контроль». Приэтом ученые называют различия в понимании надзора и контроля.
По мнениюС.Г. Нистратова, «надзор всегда имеет своим предметом законность, в то времякак контроль – не только законность, но и целесообразность» 20.Как отмечают Н.А. Погодина и К.В. Карелин, основное отличие контроля отнадзора заключается в том, что контроль преследует не только достижениезаконности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности.Целью же надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое несопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенныхдействий.Приосуществлениинадзораневозможновмешательствогосударственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объектанадзора.
В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существуетвозможностьоценитьсоответствиедеятельностиуправляемогообъектаопределенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за ихнеисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеетисключительную юридическую природу и сущность, в то время как контрольможет осуществляться и по иным неюридическим основаниям21.По мнению авторов, основные различия между надзором и контролем можносвести к следующему:– органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении техсубъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля – восновном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях вотношении неподчиненных объектов;19Погодина Н.А., Карелин К.В.
Указ. соч. С. 73–74.Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд.юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 8.21Там же.2022– в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействияв отношении виновных лиц; а в процессе надзора – меры административноговоздействия, политической ответственности;– органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельностиподконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальныхправил22.Ю.М.
Козлов указывает также на признаки, которые разграничивают понятия«надзор» и «контроль»: в рамках надзора – субъект не находится ворганизационном подчинении надзорного органа и к поднадзорному субъектувозможно применение только административно-принудительныхмер; вотношении же контроля – возможно применение и мер дисциплинарнойответственности23. Аналогичная позиция высказана и другими авторами24.Исходя из специфики контрольной и надзорной, в правовой доктринепредлагаются разные определения понятий контроля и надзора. Так, В.П.
Беляевопределяет контроль как форму юридической деятельности, при которойуправомоченные органы и лица в рамках контрольного производства дляполученияюридическизначимых результатов иоказания (обеспечения)регулирующего воздействия, осуществляют на подконтрольных объектах сбор ипроверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний,соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственнопринимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений(отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства,защиты прав и свобод граждан25.Поегомнению,надзор–этоформаюридическойдеятельностиуправомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии сосвоей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на22Там же.См.: Козлов Ю.М.
Административное право. М., 1999. С. 209–211.24Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / М.А. Бочарникова, З.Д. Виноградова,А.К. Гаврилина и др.; отв. ред. Ю.П. Орловский. 6-е изд., испр., доп. и перераб. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2014.1680 с.25См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дисс.
...д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 24; Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российскойправовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 72.2323поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнениемлибо ненадлежащим исполнением законов государственными органами идолжностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка,предупреждения и пресечения правонарушений26.Приведенные научные мнения содержат весьма убедительные доводы, чтобыприйти к выводу об отсутствии оснований рассматривать надзор как составнуючастьконтролялибоотождествлятьданныепонятия,несмотрянааргументированность таких точек зрения ученых относительно пониманиясущности надзора и контроля, находящихся в тесной взаимосвязи, чтоправомерно признается правовой доктриной.Что касается земельного надзора и контроля, то его современное понимание изаконодательное разделение является отражением общих трансформационныхпроцессов контрольно-надзорной деятельности, а также результатом развития иреформированияправового регулирования контроля в сфере земельныхотношений.В первоначальной редакции Земельного кодекса РФ использовался единыйтермин «земельный контроль», под которым, как следовало из названия главыXII, понимался контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной ииспользованием земель.
Иного легального определения понятия земельногоконтроля, равно как и его видов – государственного, муниципального,общественногоипроизводственного,ЗемельнымкодексомРФнепредусматривалось. При этом в п. 1 ст. 71 Кодекса указывалось на то, чтоспециально уполномоченными государственными органами осуществляетсягосударственныйземельныйконтрользасоблюдениемземельногозаконодательства, требований охраны и использования земель организацияминезависимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, ихруководителями, должностными лицами, а также гражданами.26См.: Беляев В.П. Указ. соч. С.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
