Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 6

2014.№ 5. С. 32–36.46Земельное право: Учебник для бакалавров / Под ред. Н.Г. Жаворонковой, И.О. Красновой. М.: Юрайт, 2014. 580с. Серия: Бакалавр. Углубленный курс. Земельное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонковой,О.А. Романова. М.: Проспект, 2013. С. 165.47См.: Выпханова Г.В. Информационно-правовые проблемы экологического и земельного законодательства вусловиях реформирования гражданского законодательства // Экологическое право.

2010. № 4. С. 26.48См.: Ларионов Г.А. Указ. соч. С. 13.28Между тем в доктрине земельного права данные термины используются какравнозначные, а понятия надзора и контроля отождествляются. Так,Е.А.Галиновская указывает на действия уполномоченных федеральных органовгосударственной власти при осуществлении государственного земельного надзора(контроля), которые отслеживают соблюдение собственниками земельныхучастков, землевладельцами и землепользователями конкретных установленныхзаконодательно требований в области охраны земель49. М.С. Студеникинаобращает внимание на проблему передачи субъектам Федерации некоторыхполномочий федеральных органов по осуществлению государственного контроляи надзора за исполнением требований земельного и другого законодательства50.О.В.Воронцовавзаимодействияпредлагаеторгановпринятиеадминистративныхгосударственногоконтролярегламентов(надзора),органовмуниципального контроля при осуществлении муниципального земельногоконтроля51.

Такие подходы к соотношению земельного надзора и контроляпредставляютсянеобоснованнымиипротиворечащимидействующемуземельного законодательству.Пониманиеземельногонадзораиконтролясвязанослегальнымиопределениями, предусмотренными главой XII Земельного кодекса РФ вредакции Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесенииизменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52,вступившего вредакцияст.силу с 1 января 2015 г. В этом Законе представлена новая71«государственныйпредусматривающиеЗемельногоземельныйкодексанадзор»,соответственноРФ,визмененыпонятиякоторойиданодополнены«муниципальныйпонятиестатьи,земельныйконтроль» (ст.

72) и «общественный земельный контроль» (ст. 72.1), а такжепризнана утратившей силу ст. 73, содержащая основы для проведения49См.: Галиновская Е.А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка //Журнал российского права. 2014. № 1. С. 44.50См.: Студеникина М.С. Кодификация законодательства Российской Федерации об административныхправонарушениях: история, современность, перспективы развития // Административное право и процесс.

2014. №9. С. 43.51См.: Воронцова О.В. К вопросу об экологических функциях органов местного самоуправления (на примереРеспублики Коми) // Административное и муниципальное право. 2014. № 10 (82). С. 1091.52СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4235.29производственного земельного контроля. В Законе имеются и другие новеллы,направленные на реформирование и существенное изменение правовогорегулирования осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфереземельных отношений.Действующей редакцией Земельного кодекса РФ в ст.

71 предусматриваетсяуточненное определение государственного земельного надзора, под которымпонимаются:–во-первых,деятельностьуполномоченныхфедеральныхоргановисполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление ипресечение нарушений органами государственной власти, органами местногосамоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и инымидолжностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданамитребований законодательства Российской Федерации, за нарушение которыхзаконодательством Российской Федерации предусмотрена административная ииная ответственность, посредством организации и проведения проверокуказанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей играждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерациимерпопресечениюи(или)устранениюпоследствийвыявленныхнарушений;–во-вторых,деятельностьуказанныхуполномоченныхоргановгосударственной власти по систематическому наблюдению за исполнениемтребованийземельногопрогнозированиюзаконодательства,состоянияпроведениюисполнениятребованийанализаиземельногозаконодательства при осуществлении органами государственной власти, органамиместногосамоуправления,юридическимилицами,индивидуальнымипредпринимателями, гражданами своей деятельности.В научной литературе при оценке данного определения отмечается, чтопонятиегосударственногоземельногонадзора,предусмотренноест.71Земельного кодекса РФ в редакции, вступившей в силу с 1 января 2015 г.,претерпело изменения, которые приведут не только к возникновению на практике30проблем, но и отрицательно скажутся на эффективности ирезультативностигосударственного надзора в сфере земельных отношений.

По сравнению спервоначальной редакцией данной статьи, в соответствии с которой предметомнадзорнойдеятельностизаконодательства,являлосьдействующаяпредупреждение,выявлениеисоблюдениеправоваяпресечениетребованийнормаземельногопредусматриваетуполномоченнымиорганаминарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушениекоторыхзаконодательствомРоссийскойФедерациипредусмотренаадминистративная и иная ответственность.

Тем самым существенно сужаетсякругзаконодательныхустановленныхтребований,проверяемыхвходеорганизации и проведения надзорными органами проверок. Из п. 3 ст. 71 Кодексатакже следует, что предметом проверок при осуществлении государственногоземельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельныхотношений требований земельного законодательства, за нарушение которыхзаконодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.Между тем ст.

71.1 Земельного кодекса РФ установлены особенностиорганизации и проведения проверок соблюдения требований земельногозаконодательства.Положениемогосударственномземельномнадзоре,утвержденнымпостановлением Правительства РФ от 02 января 2015 г. № 153, в которомпредусмотрены полномочия специально уполномоченных органов, предметомпроверок является перечень требований земельного законодательства54. В рамкахкомпетенции Росреестра и его территориальных органов осуществляютсяпроверкисоблюденияюридическимилицамиилииндивидуальнымипредпринимателями, а также должностными лицами требований земельногозаконодательства,охраныииспользованияземель,чтоследуетизАдминистративного регламента, утвержденного Приказом Минэкономразвития53СЗ РФ. 2015.

№ 2. Ст. 514.См.: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрноеи земельное право. 2015. № 1. С. 19–23.5431РФ от 30 июня 2011 г. № 31855. Предметом госземнадзора, осуществляемогоРоссельхознадзором и его территориальными органами, является обеспечениесоблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм иформ собственности, их руководителями, должностными лицами, а такжегражданами земельного законодательства требований охраны и использованияземель56.Приведенныепримерыпоказываютнесоответствиявземельномзаконодательстве в части определения предмета государственного земельногонадзора и его понятия.Одновременно в научной доктрине отмечается, что, в отличие от понятиягосударственного земельного контроля, содержание государственного земельногонадзора существенным образом изменилось и расширилось как в частипоставленных целей и задач, так и в отношении выполняемых им функций 57.

Вчислетакихфункцийвыделяются:предупредительная(превентивная);правоохранительная (выявление и пресечение нарушений законодательства и ихпоследствийпутемпринятияпредусмотренныхзаконодательствоммер);информационно-аналитическая, включая правовой мониторинг (наблюдение,анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельногозаконодательства)58.

В научной литературе обращалось внимание на собственныефункции земельного контроля, как и любой иной контрольной деятельности(информационная, предупредительная, пресечения правонарушений). Однако ихсодержаниеимеет известнуюспецифику,предопределяемуюспецификойземельных правоотношений59.Функциональный подход традиционно использовался при оценке контроля, втом числе экологического. Например, в юридической литературе еще советского55Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

2011. № 44.Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзоругосударственной функции по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земельсельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земельнаселенных пунктов, утвержденный Приказом Минсельхоза России от 30 января 2012 г. № 96 // Бюллетеньнормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 47.57См.: Выпханова Г.В. Указ. соч. С. 19–23.58Там же.59См.: Ларионов Г.А. Указ. соч. С. 11.5632периода выделялась функция контроля, к которой были отнесены функциикорректировки,социальнойпревенции,правоохраны60.А.К.Голиченковприменительно к экологическому контролю выделяет функции, присущие именноданному виду контроля: информационную; предупредительную; коррегирующую;правоохранительную61.

Г.В. Выпханова также выделяет и рассматриваетинформационную функцию экологического контроля62.Приведенные научные позиции подтверждают правомерность о том, чтогосударственный земельный надзор представляет собой комплексную сложнуюфункцию,выполняемуюуполномоченнымифедеральнымиорганамиисполнительной власти при осуществлении ими деятельности63. При этом следуетотметить, что государственный земельный контроль в свою очередь –неотъемлемая составная часть государственного экологического надзора, чтоследует из экологического законодательства.Согласно п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г.

№ 7-ФЗ «Обохране окружающей среды»64 государственный экологический надзор включаетгосударственный земельный надзор. На это правомерно исследователи обращаютвнимание в научной литературе. Например, по мнению Л.А. Тихомировой, посвоей структуре государственный экологический надзор представляет собойкомплексный вид надзорной деятельности, состоящей из нескольких видовнадзора, включая государственный земельный надзор65.Вместе с тем в доктрине экологического и земельного права по данномувопросу отсутствует единая позиция. Так, Н.В.

Кичигин разделяет экологическийи природоресурсный, в том числе земельный, контроль (надзор)66. В данном60См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 31–33.См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореф.