Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 10

Следовательно, защита прав исвобод человека и гражданина – самостоятельная функция прокуратуры наряду сфункциями надзора за соблюдением Конституции РФ и законов.Полномочияпрокуратурынередкопересекаютсясконтрольнымиинадзорными полномочиями органов исполнительной власти, что негативносказывается на эффективности реализации правозащитной функции прокуратуры.По мнению В.В. Росинского, данное препятствие может быть устранено путемзаконодательногоразграничениянадзорныхполномочийсоответствующихгосударственных органов в результате реализации административной реформы сучетом того, что прокурорский надзор предполагает проверку соблюденияконституционныхправисвободчеловекаигражданинаорганамиисполнительной власти, наделенными полномочиями в сфере контроля инадзора103.

Однако вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным,когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны либо принятыерешения не соответствуют закону, либо в силу объективных особенностейпереходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежнихгосударственных структур контроль за исполнением законов в той или инойсфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом104.103Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации / В.В. Росинский.М.: Альфа-М, 2010. С. 224.104См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 13–15.47В связи с этим важное концептуальное положение содержится в п. 2 ст.

26Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласнокоторому «органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы идолжностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав исвобод человека и гражданина и не вмешиваются в оперативно-хозяйственнуюдеятельность организаций». Генеральный прокурор РФ в приказах и указанияхпостоянно повторяет запрет на подмену иных государственных органов идолжностных лиц, на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельностьпредприятий, организаций.Что касается сферы земельных отношений, то, несомненно, прокуратуразанимает важное место в системе государственных органов, обеспечивающихсоблюдение экологического и земельного законодательства и защиту земельныхправ, а также граждан на благоприятную окружающую среду. Это обусловлено,как было показано выше, спецификой ее организации и деятельности, вчастности, независимостью прокуратуры от иных государственных органов,единством и централизацией органов прокуратуры и наличием у нее большихвозможностей по выявлению нарушений закона и прав граждан и реагированиюна эти нарушения.В научной литературе отмечается роль прокуратуры в сфере государственногоземельного надзора, которая, по мнению П.Ю.

Винокурова, нуждается в должнойрегламентации, и в этом вопросе повлиять на ситуацию может Генеральнаяпрокуратура РФ путем реализации полномочий в рамках ст. 9 Федеральногозакона «О прокуратуре Российской Федерации», наделяющей прокуроров правомна обращение в органы власти по вопросам корректировки законодательных ииных нормативных правовых актов, а также опротестования нормативныхправовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащихзаконам (ст.

23 названного закона). В любом случае сложившуюся ситуациюнельзя признать удовлетворительной как с точки зрения общих постулатовправового государства, предполагающих в том числе четкое определениепределовприменениявластныхполномочийинадлежащуюправовую48регламентацию соответствующих процедур, так и с позиции не столь давнопублично высказанного главой государства нежелания мириться с ненадлежащейисполнительской дисциплиной со стороны руководителей федеральных органовисполнительной власти105.Вцеломжесамостоятельнойвопросигосударственногоосоотношениинезависимойземельногопрокурорскогоформынадзора,надзорнойнадзорадеятельностиосуществляемогокакиспециальноуполномоченными федеральными органами исполнительной власти, долженрешаться в контексте совершенствования форм и методов их взаимодействия вцелях обеспечения исполнения требований земельного законодательства, а такжесоблюдения прав граждан и юридических лиц на землю.

С учетом публичнойзначимостииважностиданногонаправленияпрокурорскогонадзорапредставляется необходимым издание Генеральным прокурором РоссийскойФедерации приказа об организации прокурорского надзора за соблюдениемземельного законодательства, в котором следует предусмотреть организационноеи информационное взаимодействие с уполномоченными федеральными органамигосударственной власти, осуществляющими государственный земельный надзор.Это будет способствовать повышению эффективности как деятельности органовгосударственного земельногоосуществлениинадзоранадзора, так изаорганов прокуратурысоблюдениемтребованийприземельногозаконодательства.Проведенный анализ существующих в правовой доктрине научных мнений,втомчислевземельно-правовойнауке,атакжезаконодательства,регулирующего общественные отношения по организации и осуществлениюнадзорно-контрольнойдеятельностивземельнойсфере,показалсамостоятельность и одновременно взаимосвязь земельного надзора и контроля,образующих самостоятельную функцию управления земельными ресурсами.Земельный надзор и контроль направлены наобеспечение земельногоСм.: Винокуров А.Ю.

Государственный земельный надзор: проблемы правового регулирования // Правовыевопросы недвижимости. 2013. № 1.10549правопорядка, в том числе рациональное использование и охрану земель,соблюдениеземельных прав граждан, юридических лиц и публичныхобразований. Следует отметить, что в доктрине земельного права земельныйправопорядок соотносится в основном с юридической ответственностью занарушение земельного законодательства106.Для обеспечения земельногоправопорядка не менее важны земельный надзор и контроль.Вусловияхунификациизаконодательстванадзорно-контрольнойдеятельности необходима разработка концепции правового регулированияорганизации и осуществления земельного надзора и контроля, основанной наобщих принципах реформирования системы контроля (надзора), положенияхзаконодательства в данной сфере, а также на определяющей модели организацииипроведения государственного земельного надзора, муниципального иобщественного земельного контроля, исходя из специфических особенностейподнадзорных объектов (земель, земельных участков), субъектов, их компетенциии полномочий, целей и задач, форм и методов осуществления деятельности.1.2.

Формы, виды и методы земельного надзора и контроляЭффективность и результативность контрольно-надзорной деятельности влюбой сфере, включая земельные отношения, во многом зависит от форм, видов иметодов осуществления земельного надзора и контроля. Как отмечает Ю.Г.Жариков, рассматривая правовые формы земельного контроля, контрольнаядеятельность так же, как и всякая исполнительная деятельность органовгосударства, протекает в определенных правовых формах, установленныхзаконодательством.

В противном случае, выходя за рамки этих правовых форм,органы контроля допускали бы произвол в своей работе107.106См.: Сухова Е.А. Значение земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка //Юрист. 2014. № 2. С. 16–20; Духно Н.А., Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность / Н.А. Духно,Г.В.

Чубуков; Ин-т защиты предпринимателя. М., 1998. 350 с.107См.: Жариков Ю.Г. Государственное регулирование земельных отношений в России // Право и экономика. 1998.№ 4, 5. С. 61–73.50Однако в правовой доктрине так же, как и в науке земельного права, этивопросы являются дискуссионными. При этом нередко допускается смешение иподмена понятий видов и форм надзора и контроля. Так, формы контроля, подкоторыми понимается внешнее выражение конкретных действий, совершаемыхсубъектами могут выделять в зависимости: от объекта (комплексный итематический);похарактеруконтрольныхмероприятий(плановыйивнеплановый); от метода проверки документов (сплошной и выборочный); поместу проведения (камеральный и выездной); по периодичности проведения(первоначальный и повторный); от времени его проведения (предварительный,текущий и последующий контроль) и др.108Вместе с тем ряд ученых некоторые из перечисленных форм контроляназывают его видами.

Например, в зависимости от целей и времени выделяютсятакие виды контроля, как предупредительный, текущий и последующий109. С.А.Братановский выделяет следующие виды контроля: сплошной и выборочный,фактический и документальный, внутриведомственный и межведомственный.Проверки могут проводиться по месту нахождения субъекта, осуществляющегоконтроль, и по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов,сооружений, природных объектов110.По данному вопросу учеными высказываются мнения и в части контрольнонадзорной деятельности в экологической сфере, представляющие интерес дляземельного надзора и контроля как составной части экологического надзора иконтроля.Е.С.

Михайлова, например, при рассмотрении этих видов экологическогоконтроля называет:- формы предупредительного контроля – проведение государственнойэкологической108экспертизы;выдачаразрешенийнавыбросывредныхСм., например: Горелов А.А. Формы и методы, используемые налоговыми органами при осуществлениимероприятий налогового контроля // Административное и муниципальное право. 2008.