Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 5

24.24Следует отметить, что аналогичным образомэкологическомзаконодательствеиполучило закрепление всформировалосьнаучноепониманиеэкологического контроля, составной частью которого стал земельный контроль27.Так, по мнению М.М. Бринчука, экологический контроль – это деятельностьуполномоченных субъектов по проверке и обеспечению соблюдения иисполнения требований экологического законодательства28.

А.И. Бобылевопределялэкологическийконтролькакдеятельностькомпетентныхгосударственных и общественных органов, направленную на организациюконтроля за рациональным природопользованием, охраной окружающей среды,соблюдением экологического законодательства29. В.В. Петров считал, что«экологическийконтроль–этопроверкасоблюденияпредприятиями,учреждениями и организациями, то есть всеми хозяйствующими субъектами игражданами экологических требований по охране окружающей природной средыи обеспечению экологической безопасности общества»30.Иное понимание экологического контроля прослеживается в позиции А.К.Голиченкова, определявшего его как систему (совокупность видов контроля), какфункцию экологического управления – систему действий по сбору информациина подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятияуправленческих решений в заранее определенных целях31.

Данное мнениеосновывается на признании автором контрольно-надзорной функции государствав качестве одной из функций государственного управления,являющейсясамостоятельным видом деятельности, который может использоваться приреализации таких неправовых форм, как сбор информации о контролируемыхобъектах, ее анализ и использование для принятия управленческих решений в27Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственногоэкологического контроля), утвержденные постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г.

№ 53 (документутратил силу) // СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 625.28Там же.29См.: Бобылев А.И., Балашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. Минск: Изд-воУниверситетское, 1991. С. 81.30Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1996. С. 239; см. также Тезисы докладовмежвузовской научной конференции студентов и аспирантов / Редколл.: Э.И. Зборовский и др.

Минск: ГИУСТБГУ, 2010. 200 с.31Цит. по: Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2006. С.148.25заранее установленных пределах32. Вместе с тем, по мнению М.И. Байтина,контроль – это не особая функция государства, так как он осуществляется в техили иных формах и в различном объеме при реализации всех функцийгосударства33.Приведенныенаучныепозициипоказываютнеоднородностьоценокэкологического и соответственного земельного контроля.Более того, становление и развитие земельного контроля вполне обоснованнопривело к его признанию не только в качестве функции управления в сфереиспользования и охраны земель34, но также в качестве межотраслевого правовогоинститута и института земельного права, на что неоднократно обращалосьвнимание в научной литературе35.

В основе такого понимания земельногоконтроля, по мнению Г.А. Ларионова, лежит признание двух факторовобъективного характера, а именно множественности его правовой природы икомплексности отношений земельного контроля36.При этом вопрос о земельном контроле как правовом институте – предметнаучных дискуссий. Так, по мнению А.Ю. Винокурова, государственныйземельный контроль должен рассматриваться отдельно, в том числе и отприродоресурсного контроля и надзора, поскольку представляет собой институтземельного права, являющегося самостоятельной, отличной от экологическогоправа отраслью37. Контроль за использованием земли относится к правовыминститутам, составляющим общую часть земельного права, и другими учеными38.32См.: Голиченков А.К.

Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М.: Изд-во Моск. унта, 1992. С. 37.33См.: Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001. С. 138.34См., например: Волкова Т.В. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в РоссийскойФедерации: вопросы теории и практики. Саратов, 2006. С. 78, 192; Чаркин С.А. О некоторых теоретическихпроблемах деления земельного фонда на категории и осуществления функций земельного управления // ВестникПермского университета.

Юридические науки. 2012. № 3. С. 180–188 и др.35См.:ЛарионовГ.А.ПравовоерегулированиеземельногоконтролявРоссийскойФедерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 13 и др.36Там же.37См.: Винокуров А.Ю. Административно-правовое регулирование государственного экологического контроля //Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С.

83.38Земельное право: Учебник / под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. С. 19626Сходная позиция высказывается в отношении экологического контроля, которыйвыделяется в качестве института экологического права39.Вдоктринеадминистративногоправапо-разномупредлагаетсяинституциализация этой отрасли права, например, выделяется подотрасль –организация государственного управления в сферах и отраслях (Контрольнонадзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор»)40.Контроль рассматривается как административно-правовой институт, которыйзадействован в различных сферах публичной и частноправовой деятельности41.Публичный контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды иприродопользования выделяется в особенной части системы административногоправа42. В системе муниципального права выделяются институты, объединяющиенормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления,контроль и надзор за их деятельностью43.О.В.

Калугина также рассматривает государственный земельный контрольв качестве обязательного элемента механизма государственного управления иправового института, значимость которого определяется в том числе исходя изпредставления о земле, являющейся объектом земельных отношений, как оприродном объекте, природном ресурсе, используемом в качестве средствапроизводства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и одновременно как онедвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю 44.Этот вывод основан на нормах подп.

1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ,закрепляющий принцип учета значения земли как основы жизни и деятельностичеловека, а также ст. 6 Кодекса, предусматривающей объекты земельныйотношений – земли как природного ресурса и природного объекта, земельных39Экологическое право: Учебник / под ред. С.

А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт ;2011. С. 2140См,: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 63.41Административное право: Учебник для бакалавров / А.Б. Агапов. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012.Cерия: Бакалавр. С. 58542Административное право: Учебник / А.Б. Агапов.

7-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 637— (Основы наук).43Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 22.44См.: Калугина О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля //Административное и муниципальное право.

2011. № 3. С. 51–54.27участков (их частей) как недвижимое имущество, а также объекты правасобственности и иных прав.Данные общие нормы лежат в основе выделения земли и земельных участков вкачестве объектов земельного надзора и контроля, обусловливающих спецификунадзорно-контрольной деятельности в сфере земельных отношений. В научнойлитературе природные объекты(вода, недра) также выделяются в качествеподконтрольных объектов45.В доктрине земельного права обращается внимание и на другое значениеземельного контроля. По мнению ученых, земельный контроль – важнейшаяфункцияитрадиционнаяправоваямера,предусмотреннаяземельнымзаконодательством46, или земельно-правовая мера47.Г.А.

Ларионов расширил понимание земельного контроля, считая, что онодновременно должен служить гарантией соблюдения требований рациональногоиспользования и охраны земель48.Научные оценки земельного контроля не ограничиваются вышеизложеннымимнениями, однако даже они свидетельствуют о важности и многозначностиземельного контроля как категории земельного права, подвергшейся в 2011 г.кардинальной трансформации в результате принятияФедерального закона «Овнесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерацииповопросамосуществлениягосударственногоконтроля(надзора)имуниципального контроля».

Внесенные этим Законом изменения в ст. 71Земельного кодекса РФ, которыми государственный земельный контроль былзаменен на государственный земельный надзор, положили начало формированиюв земельном праве и законодательстве контрольно-надзорной деятельности. Воснове правового регулирования такой деятельности лежит разграничениепонятий надзора и контроля в земельном законодательстве.45См.: Агафонов Н.А. Проблемные вопросы государственного управления в эколого-правовой сфере //Административное право и процесс.