Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 3

В ходе проведенного исследования выявлены пробелы и коллизии вправовом регулировании общественного земельного контроля. Как следует излегального определения данного понятия, объектом общественного земельногоконтроля являются издаваемые органами государственной власти, органамиместного самоуправления акты и принимаемые ими решения.

Однако на практикепроводится общественная проверка документов территориального планирования14и градостроительного зонирования, которая фактически реализуется посредствомпроведения публичных слушаний.Дляустраненияколлизиинормземельногоиградостроительногозаконодательства, а также унификации требований в области общественногоземельного контроля предлагается утвердить постановлением Правительства РФпорядок его организации и проведения, в котором следует предусмотреть формыего осуществления, в том числе публичные слушания проектов документовтерриториального планирования и градостроительного зонирования, определивих состав, объем и другие требования.Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации иразвитии научных знаний о земельном надзоре и контроле, обоснованиитеоретических положений, отражающих содержание понятий «государственныйземельный надзор», «муниципальный земельный контроль», «общественныйземельный контроль» и определяющих правовое значение контрольно-надзорнойдеятельности в земельной сфере.

Сформулированные автором теоретическиеположения, научные выводы могут быть использованы в качестве теоретическогообоснования при совершенствовании земельного законодательства, а также какосновы для проведения дальнейших научных исследований в этой области.Практическое значение диссертационного исследования. Изложенные вдиссертации практические рекомендации и предложения могут использоваться внормотворческойосуществлениидеятельности,государственногоправоприменительнойземельногонадзора,практикемуниципальногоприиобщественного земельного контроля. Результаты исследования могут бытьиспользованы в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских ипрактических занятий по курсу «Земельное право», подготовке спецкурсов,научно-исследовательской работе со студентами юридических факультетоввысших учебных заведений.Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедреэкологическогоиприродоресурсногоправаФБОУВПО«Московскийгосударственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», где15и прошла обсуждение. Основные выводы и положения исследования нашлиотражение в опубликованных автором статьях.16Глава I. Правовые основы земельного надзора и контроля1.1. Понятие и соотношение земельного надзора и контроляРассмотрение правовых основ земельного надзора и контроля неотделимо отпонятийного аппарата, относящегося к данной сфере. Термины «надзор» и«контроль» используются в современном земельном законодательстве с 1 августа2011 г., когда в процессе реформирования контрольно-надзорной деятельностипроизошлисущественныеизменениявсистемеземельногоконтроля.Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений вотдельныезаконодательныеактыРоссийскойФедерацииосуществления государственного контроля (надзора)повопросами муниципальногоконтроля»3 произошла замена термина «государственный земельный контроль»на«государственныйземельныйнадзор»,понятиекоторогополучилозакрепление в ст.

71 Земельного кодекса РФ. Тем самым в земельномзаконодательстве произошло разделение деятельности поосуществлениюнадзора и контроля.Несмотря на эти изменения, вопросы понятия и соотношения земельногонадзора и земельного контроля продолжают оставаться дискуссионными, тогдакак они имеют важное не только теоретическое, но и практическое значение дляобеспеченияэффективностиконтрольно-надзорнойдеятельностивсферерационального использования и охраны земель. Решение этих вопросовосложняетсявусловияхпротиворечивостизаконодательствавобластиконтрольно-надзорной деятельности, а также отсутствия единого подхода приопределении данных понятий в юридической литературе.Как отмечают представители публичного права, понятия «контроль» и«надзор» широко используются как в теории, так и в законодательной3СЗ РФ.

2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.17деятельности, однако четких критериев их разграничения до настоящего временине выявлено4.В некоторых законодательных актах названные категории употребляются какравнозначные. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приосуществлениигосударственногоконтроля(надзора)имуниципальногоконтроля»5 отсутствует разграничение понятий «контроль» и «надзор». В данномЗаконе понятия «надзор» и «контроль» применяются в качестве синонимов, начто исследователи обращают внимание в доктрине земельного права.

Какуказывает О.А. Зиновьева, «в названии Федеральных законов от 18 июля 2011 г.№ 242-ФЗ ―О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) имуниципального контроля‖ и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ ―О защите правюридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлениигосударственного контроля (надзора) и муниципального контроля‖ термин―надзор‖ дан в скобках после термина ―контроль‖. Что в этом случае имел в видузаконодатель? По правилам русского языка в скобки заключаются слова ипредложения, вставляемые в предложение с целью пояснения или дополнениявысказываемой мысли, а также для каких-либо добавочных замечаний.

Посколькуздесь нет ни первого, ни второго, то, возможно, имеется в виду, что эти терминыравнозначны. Однако в теории административного права надзор как способобеспечения законности в деятельности органов исполнительной властиотличается от контроля»6.Вопросы определения и соотношения данных понятий имеют не только важноетеоретическое, но и практическое значение для обеспечения эффективностиконтрольно-надзорной деятельности в сфере рационального использования иохраны земель.4Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российскаяюстиция.

2012. № 3. С. 72.5СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.6Зиновьева О.А. Экологический контроль и надзор: проблемы соотношения в теории и законодательстве // Lexrussica. 2013. № 6. С. 616–620.18А.П. Анисимов и А.Я. Рыженков, рассматривая проблему соотношенийюридических категорий «контроль» и «надзор» применительно к сфереземельных отношений, справедливо замечают, что контроль и надзор – это всетаки не совпадающие функции государственного регулирования земельныхотношений. По данному вопросу в юридической науке и законодательстве тем неменее нет единого мнения7. При этом часто не происходит разделенияконтрольно-надзорныхфункций при определении их роли и как функциигосударства. Как отмечается в научной литературе, для реализации обязанностигосударства перед населением страны, обществом, международным сообществомв целом государство должно располагать определенными структурами имеханизмами, которые осуществляли бы постоянный контроль и надзор заисполнением законов и иных нормативных актов, а также соблюдениемКонституции РФ8.Для понимания земельного надзора и контроля, а также определения ихсоотношений важное методологические значение имеют научные позиции,являющиеся предметом давней дискуссии в доктрине административного права.Как отмечают представители публичного права, в юридической науке донастоящего времени не существовало строгого толкования и единой точки зренияо месте и роли контроля и надзора в государственном регулирующем механизме,а это затрудняет правоприменение9.

Одни ученые определяют надзор какразновидность контроля, по мнению других, контроль и надзор тождественныепонятия, третьи исследуют надзорную деятельность как самостоятельный вид.Ряд авторов рассматривают понятие «надзор» как составную часть контроля.Так, А. Шафранов считает, что надзор (в широком смысле) является формойреализации контрольной функции в рамках государственного управления. Прирассмотрении контроля в узком смысле как деятельности государственных7Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: Монография.

М.: Новый индекс,2012.8Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.:Городец, 2007. С. 157.9Погодина Н.А., Карелин К.В. Указ. соч. С. 74.19органов часто возникает смешение понятий «контроль» и «надзор»10.

По мнениюН.А. Погодиной, К.В. Карелина, сравнение контроля и надзора приводит к вполнеконкретному выводу о том, что понятие «контроль» более широкое, чем понятие«надзор», и имеет специфические признаки; а органы, осуществляющиегосударственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежелинадзорные органы11.Не совсем однозначную позицию по вопросу о соотношении надзора иконтроля занимает А.М. Тарасов: «Мы к понятию ―надзор– относимся как к однойиз форм контроля, т.

е. контроль соотносится с надзором как общее и частное,целое и единичное. В целом контроль, считаем, реализуется, как правило, вследующих формах: проверка (различные ее виды), ревизия, инспектирование инадзор»12.Однаковдругомисследовании,посвященномпроблемамзаконодательного обеспечения государственного контроля, автор используеттермины «контроль» и «надзор» как синонимы13.Следует отметить, что понятия «контроль» и «надзор» употребляются каксинонимы или идентичные термины в обыденном понимании.