Диссертация (Земельный надзор и контроль)

Федеральное государственное бюджетное образовательноеучреждение высшего профессионального образования«Московский государственный юридический университетимени О.Е. Кутафина (МГЮА)»Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)На правах рукописиБутылина Екатерина ВячеславовнаЗЕМЕЛЬНЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ12.00.06 — «Земельное право; природоресурсное право; экологическое право;аграрное право»Диссертации на соискание ученой степени кандидатаюридических наукНаучный руководитель:доктор юридических наукГ.

В. ВыпхановаМосква-20152ОГЛАВЛЕНИЕВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….............3ГЛАВА I. Правовые основы земельного надзора и контроля………………...161.1.Понятие и соотношение земельного надзора и контроля ………………….161.2.Формы, виды и методы земельного надзора и контроля…………….............491.3.Правовое регулирование земельного надзора и контроля………………….64ГЛАВА II. Порядок проведения государственного надзора за использованиеми охраной земель…………………………………………..........................................772.1.Системаоргановгосударственногоземельногонадзораиихполномочия……………………………………………………………………………772.2.

Организация и осуществление государственного земельного надзора …….. 902.3.Правовыепроблемывыявлениядолжностнымилицамиоргановгосударственного земельного надзора нарушений земельного законодательства ипривлечения к административной ответственности..……………………………..1142.4. Взаимодействие органов государственного земельного надзора и органовпрокуратуры при проведении проверок соблюдения требований земельногозаконодательства…………………………………………………………………… 127ГЛАВАIII.Особенностииправовыепроблемыземельногоконтроля……………………………………………………………………………..1403.1.

Проведение муниципального земельного контроля………………………….1403.2. Осуществление общественного земельного контроля……………………..…161ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….178СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………….…1823ВВЕДЕНИЕАктуальность темы исследования. Рациональное использование земель, ихохрана во многом зависят от эффективности надзорно-контрольной деятельности,являющейсяважнымэлементоммеханизмаобеспечениязаконностииправопорядка в данной сфере, соблюдения земельных прав, нарушение которыхнередко допускается на практике.Статистические данные свидетельствуют о большом количестве нарушенийземельного законодательства.

Только по данным Росреестра их количество в 2012г. составило162 081, в 2013 – 177 957, в 2014 – 187 600 нарушений1. Ихпредупреждение, выявление и пресечение требует создания эффективной системыгосударственного земельного надзора. Соблюдение требований земельногозаконодательства всеми участниками земельных правоотношений во многомзависит от контрольной деятельности органов местного самоуправления. В связис этим сохраняет актуальность совершенствования государственного земельногонадзора и муниципального земельного контроля как одного из направленийгосударственной земельной политики, указанных в Основах государственнойполитики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020гг., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г.

№ 297-р2.Последние изменения земельного законодательства, произошедшие вусловиях реформирования контрольно-надзорной деятельности в целом, привелик существенной трансформации контроля в сфере земельных отношений. Врезультате замены государственного земельного контроля на государственныйземельный надзор изменились его понятие сущность и содержание. Получилилегальное закрепление понятия муниципального и общественного земельногоконтроля, упразднен производственный земельный контроль.Несмотря на многие положительные стороны реформирования контрольнонадзорной деятельности в земельной сфере, тем не менее эффективной системы1Итоги деятельности Росреестра за 2014 год, задачи на 2015 год. URL: https://rosreestr.ru/site/press/archive/materials/(дата обращения: 05.09.2015).2СЗ РФ.

2012. № 12. Ст. 1425.4земельного надзора и контроля не создано. Продолжают сохраняться проблемы,связанные с дублированием полномочий федеральных органов государственнойвласти, осуществляющих государственный земельный надзор, возникновениемсложностей при выявлении и привлечении к административной ответственностилиц,виновныхвнарушенииземельногозаконодательства,низкойреализуемостью общественного земельного контроля и др.Между тем современные научные исследования состояния правовогорегулирования земельного надзора и контроля, исходя из общих тенденцийреформирования контрольно-надзорной деятельности, а также существующихправоприменительных проблем в доктрине земельного права отсутствуют.В этих условиях актуализируется необходимость проведения теоретикоправового научного исследования организации и осуществления земельногонадзораиконтроля,выработкипредложенийпосовершенствованиюзаконодательства в данной сфере, а также организационно-правового механизма.Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.В науке земельного права специального монографического исследованияземельного надзора и контроля в условиях современной реформы контрольнонадзорной деятельности не проводилось.

Вопросы правового регулированияконтроля в сфере земельных отношений исследовались в диссертации насоискание ученой степени кандидата юридических наук Г.А. Ларионова«Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации» (1997).Отдельные вопросы организации и осуществления земельного контроля и еговидов рассматривались в научных трудах ведущих ученых – представителейнауки земельного и экологического права: А.П.

Анисимова, А.Я. Рыженкова приисследовании земельной функции российского государства; С.А. Боголюбова,М.И. Васильевой, А.Ю. Винокурова, Г.В. Выпхановой, О.А. Зиновьевой, Н.В.Кичигина, Н.И. Хлуденевой и др. в составе экологического контроля. Проблемамправового регулирования земельного контроля и правоприменения в этой сфереуделялось внимание в научных статьях А.Ю. Винокурова, К.Х. Ибрагимова, О.И.Крассова, Ш.Р. Мустакимова, Н.П. Поставной, В.В.

Устюковой и др. Правовые5проблемыпониманияисоотношенияземельногонадзораиконтролярассматривались Г.В. Выпхановой.Некоторые вопросы земельного контроля затрагивались в научных трудахпредставителей административного и иных отраслей права – А.П. Агапова, А.Ф.Ивлиевой, О.В. Калугиной, Н.В. Павлова, О.С. Соколовой, Е.С.

Шугриной и др.В науке административного, конституционного, муниципального права,науке общей теории права проводились диссертационные исследования контроляи надзора как формы юридической деятельности (В.П. Беляев), функциигосударства (В.В. Дьяконов), в сфере исполнительной власти (А.З. Завалунов,А.В.Морозов),рассматривалисьвсистемевопросыместногокомпетенциисамоуправленияорганов(В.В.Чуманова),исполнительнойвласти(федеральных и субъектов РФ) в сфере контроля и надзора (И.В. Потокин, Р.В.Кононов) и др.Объектомдиссертационногоисследованияявляютсяобщественныеотношения в сфере земельного надзора и контроля.Предмет диссертационного исследования составляют законодательствоРоссийской Федерации и ее субъектов, а также муниципальные правовые акты,регулирующие отношения по организации и осуществлению земельного надзораи контроля, правоприменительная практика в этой сфере, научные труды,относящиеся к теме исследования и составляющие теоретико-правовую основудиссертации.Цель и задачи диссертационного исследования.Целью диссертации является разработка теоретических положений, ивыработка практических рекомендаций по организации и осуществлениюземельного надзора и контроля на основе анализа состояния и тенденций развитияправового регулирования указанных отношений, а также выработать положенияконцепции совершенствования законодательства в данной сфере.Исходя из указанной цели диссертации, поставлены следующие основныезадачи:6– исследовать понятийный аппарат, относящийся к контрольно-надзорнойдеятельности в земельной сфере;– выявить признаки, особенности и соотношение земельного надзора иконтроля в условиях реформирования контрольно-надзорной деятельности;–провестианализсостояния, тенденцийипроблемправовогорегулирования организации и осуществления государственного земельногонадзора, муниципального и общественного земельного контроля;– оценить эффективность взаимодействия органов государственногоземельного надзора и органов прокуратуры при проведении проверок длясоблюдения требований земельного законодательства;– изучить практику и проблемы применения законодательства в областиземельного надзора и контроля;–обосноватьвыводыирекомендациипосовершенствованиюзаконодательства в области земельного надзора и контроля.Методологическую основу диссертационного исследования составилиуниверсальные научные методы: исторический, диалектический, эмпирический,логический; общенаучные методы познания: анализ, синтез, обобщения,сравнение, а также специализированные юридические методы: понятийноправовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.Использованиеуказанныхметодовпозволилопровестинаучно-обоснованный анализ правового регулирования общественных отношений поорганизации и осуществлению земельного надзора и контроля, исследоватьосновные правовые категории в данной области, выявить возникающиеправоприменительные проблемы и обосновать предложения по их решению.Приоритетиспользованияметодовопределялсявзависимостиотпоставленных целей и задач.Теоретической основой исследования послужили научные труды ведущихученыхвобластиобщейтеорииправа,земельного,конституционного, административного и гражданского права.экологического,7Основу теоретико-правовой базы исследования составили работы ученых –специалистов в области земельного и экологического права: А.П.

Анисимова,С.А.Боголюбова,М.М.Бринчука,М.И.Васильевой,Н.Н.Веденина,Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик,Н.Г.Жаворонковой, О.А. Зиновьевой, Н.В. Кичигина, О.И. Крассова, Г.А. Мисник,А.Я. Рыженкова, В.В. Солдатенкова, В.В. Устюковой, Н.И. Хлуденевой и др.При подготовке диссертации были использованы труды ученых в областитеориигосударстваиправа,конституционного,административного,муниципального, гражданского права – А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, В.П.Беляева, Н.С. Бондаря, В.В. Гриба,Л.Л. Попова, Д.М. Овсянко, М.С.Студеникиной, Э.В.

Талапиной, Л.А. Тихомировой, Е.С. Шугриной и др.Нормативнуюосновудиссертационногоисследованиясоставляютположения Конституции РФ, правовые нормы Земельного кодекса РФ,Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Кодекса РФ обадминистративных правонарушениях, законов и подзаконных нормативныхправовых актов РФ и субъектов РФ, муниципальных правовых актов,регулирующих общественные отношения по организации и осуществлениюземельного надзора и контроля.Эмпирическая основа диссертационного исследования состоит: изстатистическихианалитическихосуществлениигосударственногодокументов,земельногосодержащихнадзора,сведениямуниципальногообиобщественного контроля, выявлении федеральными органами исполнительнойвласти нарушений земельного законодательства и привлечении виновных лиц кадминистративной ответственности, их взаимодействии с органами прокуратуры;материалов правоприменительной и судебной практики в исследуемой области, атакжеизопытапрактическойдеятельностиавторапоосуществлениюпрокурорского надзора в земельной сфере.Научнаяновизнадиссертационногоисследования.Этопервоекомплексное исследование состояния и проблем правового регулированияорганизации и осуществления земельного надзора и контроля, на основе которого8обоснованы теоретические выводы о признаках и соотношении этих понятий, атакже сформулирована научная концепция совершенствования законодательствав данной области, предусматривающая необходимость учета публично-правовогосодержаниянадзорно-контрольнойдеятельности,котороепредопределеноконституционно-правовым статусом земли как основы жизни и деятельностинародов, проживающих на соответствующей территории.В результате проведенного исследования:– показана специфика надзорно-контрольной деятельности в областиземельныхотношений,обусловленнаяземельно-правовойсущностьюподнадзорных объектов (земли и земельных участков);– выявлены сходства и различия земельного надзора и контроля,образующих самостоятельную функцию управления земельными ресурсами;– выделены признаки государственного земельного надзора, отличающиеего от земельного контроля;– предложена авторская научная классификация требований земельногозаконодательства, связанных в том числе: с использованием земель и земельныхучастков; охраной земель; оформлением и переоформлением права собственностии иных прав на земельные участки (их части);– выявлены недостатки и сформулированы предложения по уровнямосуществлениягосударственногоземельногонадзораиобеспечениюкоординации этой деятельности;–в легальном определении муниципального земельного контроляпредложено уточнение его объектов;В диссертации сформулированы также иные теоретические выводы иположения, обладающие элементом научной новизны, практические выводы ирекомендации по совершенствованию законодательства в сфере организации иосуществления земельного надзора и контроля.Основные положения, выносимые на защиту:1.