Диссертация (Земельный надзор и контроль), страница 9

Именно в таком контекстепрежняя редакция Земельного кодекса РФ закрепляла в п. 3 ст. 72 понятиеобщественного земельного контроля, указывая на то, чтоорганамитерриториальногообщественногоон осуществляетсясамоуправления,другимиобщественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдениемустановленного порядка подготовки и принятия исполнительными органамигосударственнойвласти и органамиместногосамоуправления решений,затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а такжеза соблюдением требований использования и охраны земель.Принципиально иное понимание общественного земельного контролязакреплено в ст. 72.1 действующей редакции Земельного кодекса РФ, подкоторым понимается деятельность граждан, общественных объединений, иныхнегосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях89Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г.

№ 136-ФЗ (постатейный) / С.Н.Волков, М.И. Васильева, Е.А. Галиновская и др.; отв. ред. С.Н. Волков; науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.:Юстицинформ, 2009.90См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 326.43наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местногосамоуправления по принятию решений, предусмотренных настоящим Кодексом изатрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также вцелях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемыхданными органами актов и принимаемых ими решений.В данной статье понятие общественного земельного контроля изменяется.Во-первых, уточняются субъекты его осуществления – граждане, общественныеобъединения, иные негосударственные некоммерческие организации.

Во-вторых,расширяются и уточняются цели деятельности, осуществляемойтакимисубъектами, – наблюдение за деятельностью органов государственной власти,органов местного самоуправления по принятию решений, затрагивающих права изаконные интересы граждан, юридических лиц, а также общественная проверка,анализ и общественная оценка издаваемых данными органами актов ипринимаемых ими решений.

При этом, однако, в новом понятии общественногоземельного контроля исключена возможность осуществлять проверку соблюденияорганами государственной власти иорганамиместногосамоуправлениятребований использования и охраны земель. Тем самым существенным образомсужаютсявозможностиобщественногоземельногоконтроля,чтонезамедлительно скажется на его действенности и эффективности.При рассмотрении контрольно-надзорной деятельности в сфере земельныхотношенийвозникаетвопросоеесоотношениисдругимивидамигосударственного надзора, среди которых «особо следует выделить судебныйконтроль и прокурорский надзор как самые эффективные виды надзора иконтроля…»91.Проблемыразграничениявозникаютглавнымобразомвотношении прокурорского надзора, который, как пишет О.А.

Зиновьева, являетсяклассическим примером надзора92.Как правомерно отмечают некоторые ученые, функцией надзора могутобладать не только органы исполнительной власти, но и прокуратура. При этом91Ефремов А.Ф. Проблемы совершенствования контроля и надзора за соблюдением законов // Правовая политикаи правовая жизнь. 2001. № 4. С. 89.92См.: Зиновьева О.А.

Экологический контроль и надзор: проблемы соотношения в теории и законодательстве //Lex russica. 2013. № 6. С. 616–620.44между ними есть различия. Так, по мнению А.Ю. Гулягина, существеннымотличием прокурорского надзора от профильного контроля государственныхорганов административной юрисдикции является универсальный охват сферправоотношений прокуратурой, объем и характер ее полномочий, в том числе вчасти всех правоохранительных органов уголовной и административнойюрисдикции, что придает прокурорскому надзору особый статус и создаеторганам прокуратуры условия и возможности видения состояния законностиразвернуто и комплексно и соответственно для разработки и внесенияобоснованных мер по ее укреплению93.В доктрине земельного права отмечается, что органы прокуратуры и полициимогут осуществлять надзор за исполнением земельного законодательства исоблюдением прав граждан и юридических лиц на землю, проводить проверки ипривлекать к ответственности или возбуждать уголовные дела.

При этом данныйвид государственного надзора не подпадает под понятие государственногоземельного контроля94.Вместе с тем в научной литературе ученые обращают внимание нанеопределенность правового статуса прокуратуры95.В ст. 1 Федеральногозакона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»96содержится только указание на то, что прокуратура Российской Федерации –единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих отимени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РоссийскойФедерации и исполнением законов, действующих на территории РоссийскойФедерации.93См.: Гулягин А.Ю.

Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Подред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012. 144 с.94Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред.Ю.Г. Жариков).95См.: Байкин И.М. Правовой анализ полномочий органов исполнительной ветви власти и прокуратуры //Российский юридический журнал. 2011. № 5. С.

161.96СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.45В связи с этим в правовой доктрине ведется острая полемика о том, относитсяли прокуратура к какой-либо ветви государственной власти97, является ли онавообще органом государственной власти98. Так, по мнению С.А. Осипяна,прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти99.

В.С.Нерсесянц, отмечая неопределенность статуса прокуратуры, указывал, что онаупомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена кисполнительной власти100.По мнению В.Ю. Шобухина, напротив, «по своему статусу прокуратура неможет быть отнесена к исполнительной ветви власти. Осуществляя надзор зазаконностью в деятельности представительных органов субъектов РоссийскойФедерации, участвуя в обеспечении законности актов судебной власти, онавыполняет функции, объективно не присущие органам исполнительной власти.Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов иконтролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре» 101.По этому вопросу имеется практика Верховного Суда РФ, который в своемрешении от 11 февраля 2005 г.

№ ГКПИ04-1479102 указал, что прокуратура невходит в систему федеральных органов исполнительной власти. Данная позициясоответствует принципу, закрепленному в п. 2 ст. 4 Федерального закона «Опрокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратурыосуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственнойвласти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгомсоответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.97См., например: Байкин И.М. Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России //Современное право. 2009. № 8.

С. 17–20; Он же. Независимость прокуратуры - залог эффективности еедеятельности // Российский юридический журнал. 2009. № 3. С. 211–213.98Подробнее см.: Байкин И.М. Прокуратура – орган государственной власти // Современное право. 2009. № 12. С.48–51.99Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальныепроблемы: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук.

М., 2006. С. 15.100Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2004. С. 695.101Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф.дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 28.102СПС «КонсультантПлюс» (официально не опубликовано).46Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека игражданина федеральными министерствами, государственными комитетами,службамииинымифедеральнымиорганамиисполнительнойвласти,представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектовРоссийской Федерации, органами местного самоуправления, органами военногоуправления,органамиконтроля,ихдолжностнымилицами,субъектамиосуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местахпринудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местахпринудительного содержания, а также органами управления и руководителямикоммерческих и некоммерческих организаций.