Организация и методика проведения внутреннего аудита распорядителями средств федерального бюджета, страница 4

Наличиетерриториальныхподразделений,подчинённыхединомуруководителю,назначаемому правительством, отсутствие подчинения лицам, чья деятельностьпроверяется, позволяла утверждать о наличии достаточной организационнойнезависимости службы, однако в феврале 2016 года Указом ПрезидентаРоссийской Федерации федеральная служба финансово-бюджетного надзорабыла ликвидирована, с передачей функции по контролю и надзору вфинансово-бюджетной сфере Федеральному казначейству [22]. Учитываяподчинённость федерального казначейства министерству финансов, считаем,что проведённая реорганизация правительственного контроля привела кснижению его организационной независимости.Третийуровеньпредставленглавнымираспорядителямиираспорядителями средств федерального бюджета (бюджета государственноговнебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами иадминистраторами доходов федерального бюджета (бюджета государственноговнебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами иадминистраторамиисточниковфинансированиядефицитафедеральногобюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда РоссийскойФедерации).

До 2008 года государственный внутренний финансовый контроль(ГВФК) в основном осуществлялся в форме ревизий и проверок, проводимых сцельюопределенияцелевогоназначения,законности,экономностииэффективности использования бюджетных средств, внебюджетных средствгосударственных фондов, а также нефинансовых активов, находящихся вфедеральнойсобственности.Необходимостьповышениякачествагосударственного управления, переход на международные принципы ГВФКпривели к разграничению внутреннего контроля и внутреннего аудита, начинаяс декабря 2008 года, когда в Бюджетном Кодексе Российской Федерациивпервые введено понятие внутреннего финансового аудита [16]. Так,Бюджетныйкодексдополненстатьёй270.1,наделяющейорганыисполнительной власти и местных администраций правом формировать23подразделения внутреннего финансового аудита и внутреннего контроля.Внесение изменений должно было привести к усилению контроля зарезультативностью и эффективностью использования средств бюджета ворганах исполнительной власти, начиная с 01 января 2009 года с помощьювведение в их структуру новых подразделений, вместе с тем, активноговнедрения внутреннего аудита в секторе государственного управления непроизошло.

Недостаточная активность в вопросах реформирования ГВФКруководства федеральных органов исполнительной власти была отмеченаПрезидентом России, который в мае 2009 года в бюджетном послании на2010 -2012 годы указал на необходимость кардинального изменения подходов косуществлению государственного и муниципального контроля, обративвниманиенанеобходимостьразграниченияполномочийоргановгосударственного и муниципального контроля, устранения параллелизма идублирования в их работе [14].Во исполнение послания Президента, правительство в 2010 годуутвердило программу повышения эффективности бюджетных расходов напериод до 2012 года, в которой также отмечено несоответствие системыгосударственногофинансовогоконтролясовременнымтребованиям.Планировалось в 2010 - 2012 годах принять решение о реформированиигосударственного (муниципального) финансового контроля с целью развитиявнутреннего контроля.

Реформа предполагала уточнение понятийной базыгосударственного контроля, в частности, дефиниций внешнего и внутреннегогосударственного (муниципального) финансового контроля, определение назаконодательном уровне форм, методов и объектов контроля. Ожидаемымрезультатомреформыявлялосьсозданиесистемыгосударственного(муниципального) финансового контроля в соответствии с правилами истандартами, установленными Международной организацией высших органовфинансового контроля (ИНТОСАИ) и Европейской организацией высшихорганов финансового контроля (ЕВРОСАИ) [45].24Анализируя исполнения программы в части касающейся организацииГВФК,можноутверждать,чтосистемаГВФКвсоответствиисмеждународными принципами и стандартами до 2012 года организована небыла, что привело к принятию в марте 2013 года новой программы управлениягосударственными финансами, которой также предусмотрено развитие ГВФК всоответствиисмеждународнымипринципами.Обеспечитьповышениекачества планировалось за счёт создания эффективных систем внутреннегоаудитаивнутреннегофинансовогоконтроляворганахместногосамоуправления и государственной власти.

Внутренний финансовый контрольдополняется функционально независимым внутренним финансовым аудитом,ориентированным на оценку надёжности системы внутреннего финансовогоконтроля, подтверждение полноты фиксации в бюджетном учёте фактовхозяйственной жизни, достоверность бюджетной отчётности [52].В программе указано, что внедрение новых подходов организациивнутреннего финансового аудита и внутреннего финансового контроляпозволит к 2015 году перейти к формированию систем внутреннего аудита иконтроля,охватывающихвсенаправлениядеятельностиоргановгосударственной власти, органов местного самоуправления, государственных имуниципальных учреждений [52].В апреле 2014 года программа также утратила силу, новая программаУправления государственными финансами и регулирования финансовыхрынков [52, 53] предусматривает разработку и утверждение регулятивныхнормативно-правовых актов и осуществление внутреннего аудита в период с01.01.2013 по 31.12.2020 годы.Возвращаясь к редакции Бюджетного Кодекса 2008 года, нельзя неотметить рекомендательный характер внедрения внутреннего аудита органамиисполнительной власти, по нашему мнению, недостаточная требовательностьявлялась одной из основных причин отсутствия необходимого результата пореорганизации ГВФК в соответствии с международными принципами.

Можетбыть, по этой причине в июле 2013 года в Бюджетный Кодекс внесены25изменения [1] и право внедрения внутреннего аудита преобразовалось вобязанность,встатье160.2-1установленыполномочияглавныхраспорядителей бюджетных средств (ГРБС) по проведению внутреннегофинансового аудита, определены цели внутреннего финансового аудита.На первый взгляд введением понятия «внутренний финансовый аудит»парламентограничилполномочияповнутреннемуаудитупроверкойдостоверности и целостности заявленной финансовой информации (отчётности)и подтверждением адекватности мер по обеспечению сохранности активоворганизации, однако, установленные в Бюджетном Кодексе цели аудитаподтверждают право проведения трёх основных категорий аудиторскихзаданий по предоставлению гарантий, таких как финансовый аудит, аудитсоответствия и операционный аудит.Отдельного внимания требует наделение органов уполномоченныхпроводить внутренний финансовый аудит полномочиями исключительно врамках бюджетного процесса, в то время как согласно международным нормам,внутренний аудит в государственном секторе не ограничивается рамкамибюджетногопроцесса.Государственныйсекторделитсянасекторгосударственного управления и государственные корпорации.К сектору государственного управления относится вся совокупностьгосударственныхединиц,атакжеконтролируемые,икакправило,финансируемые государственными единицами, нерыночные некоммерческиеорганизации.Государственныекорпорации(организации),вотличиеотгосударственных единиц, являются потенциальными источниками финансовойвыгоды для государственных единиц, которым они принадлежат или которыеих контролируют.

Следует отметить, что в соответствии с международнымипрофессиональными стандартами деятельности, внутренний аудит направленна оценку и представление рекомендаций по совершенствованию процессовкорпоративного управления. Бюджетный процесс является лишь частьюпроцесса государственного управления, и как следствие, осуществление26внутреннегоаудитаврамкахбюджетногопроцессаможносчитатьограничением внутреннего аудита.Обращение по ходу исследования к таким понятиям как государственныйфинансовый контроль, государственный внутренний финансовый контроль,внутренний контроль, внутренний аудит, обуславливает необходимостьпривести определения указанных понятий.Существенный вклад в изучение государственного финансового контролявнесли М.В.

Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин [81, с.16], по мнениюавторов государственный финансовый контроль - это финансовый контроль,осуществляемый государственными органами от имени государства в целяхобеспечения единой государственной финансовой политики и соблюденияфинансовых интересов государства и общества.По А.Н. Козырину государственный финансовый контроль - этодеятельность государственных органов с использованием специфическихорганизационнно-правовых форм, а иногда и негосударственных, в целяхустановления законности и достоверности финансовых операций, объективнойоценки эффективности деятельности и выявления резервов для её повышения,увеличения доходов государственного бюджета и сохранности государственнойсобственности.

[76, с.48].По мнению Л.В. Гацаленко [66, с.6] государственный финансовыйконтроль заключается в установлении фактического состояния дел пособлюдению требований действующего законодательства на подконтрольномобъекте, направленный на обеспечение законности, финансовой дисциплины ирациональности в ходе формирования, распределения, владения, использованияи отчуждения активов, а также использования средств, остающихся у субъектафинансовых правоотношений, в связи с предоставленными льготами поплатежам в бюджеты, государственные внебюджетные фонды и кредиты,полученные под гарантии правительства.Ялбулганов А.А. обобщая доктринальные подходы и нормативноправовое регулирование определил государственный финансовый контроль как27основанную на нормах финансового права систему мероприятий по контролюзаэкономическойобоснованностьюиспользованиягосударственныхфинансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины и достоверностьюфинансовыхопераций,порядкомформированияииспользованиярегионального и федерального бюджетов, эффективностью использованияналоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнениеммеждународныхфинансовыхобязательств,состояниемвнутреннегогосударственного долга [89, с.19].В соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов аудитагосударственныхфинансов,государственныйфинансовыйконтроль-деятельность по своевременному выявлению отклонений от принятыхстандартов,нарушенийпринциповэффективности,законности,результативности и экономности управления финансовыми ресурсами с цельювнесениякорректив,усиленияответственностиуполномоченныхлиц,возмещению ущерба, созданию помех и усложнению повторения нарушений вдальнейшем [6].Анализлитературныхинормативныхисточниковпозволяетохарактеризовать государственный финансовый контроль как инструментуправления, позволяющий руководству органов государственного сектораэкономики проверять выполнение поставленных задач, с целью обеспеченияуверенности руководства в достижении надлежащего уровня экономии,эффективности и результативности использования средств и имущества, ссоблюдением установленных норм и правил и надлежащей защите активов отпотерь.Государственный финансовый контроль является способом организацииобратной связи, с помощью которого орган управления получает информациюо состоянии финансовой и хозяйственной деятельности контролируемогообъекта, с целью выявления и оценки рисков, выполнения действий,направленных на минимизацию вероятности наступления нежелательныхсобытий, реагирования на выявленные недостатки путём принятия надлежащих28мер.

В значительной степени невысокая эффективность государственногофинансового контроля связана именно с отсутствием «обратной связи».Государственный контроль подразделяется на внутренний и внешний.Как ранее отмечалось, внешний государственный финансовый контрольосуществляетсяСчётнойпалатойРоссийскойФедерации,контрольно-счётными органами субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований. Внутренний государственный финансовый контроль относится кполномочиям Федерального Казначейства (до февраля 2016 года Федеральнойслужбыфинансово-бюджетногонадзора)иоргановгосударственного(муниципального) финансового контроля [1].Согласно современной международной трактовке, понятие ГВФК имеетследующее значение: Государственный – значит охватывающий все видыдеятельности государственного сектора, частный сектор не учитывается;Внутренний–охватывающийосуществляемыецентральнымиидецентрализованными правительственными органами контрольные процедуры,в отличии от внешнего контроля, осуществляемого органом вне правительства.Финансовый - подчёркивает характер видов деятельности подлежащихпроверке (административный, управленческий или бюджетный).