Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 15

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 15)

В то же время эти два типа закрытости не изолированы, а взаимосвязаны: исключение конкретного участника из сети (социальная закрытость) приводит к исключению источника идей и альтернативного взгляда на проблему (когнитивная закрытость). И наоборот, игнорирование важных элементов реальности, внешнего окружения (когнитивная закрытость) приводит к недопущению в сеть важного для ее эволюции участника (социальная закрытость).

Следует заметить, что конфигурации сетей и способы внутренней координации зависят от политико-административных и социо-культурных характеристик политической системы, в которой они функционируют, а также от специфики соответствующих политических секторов. Ф. ван Ваарден, анализируя типы политических сетей, исходя из различных моделей инкорпорирования групп интересов в процесс разработки

государственной политики, выделяет 12 критериев для сравнения¹. Очевидно, что большинство из этих параметров взаимосвязаны. Для повышения стабильности политической сети необходимо, чтобы ее структура была основана на интенсивном, многообразном и симметричном взаимодействии акторов при наличии фокальной организации и обязательном членстве. Наличие кластеров коррелируют с размерами сети. Открытые границы сети способствуют хаотическому типу связей между акторами при одновременно низкой симметрии и интенсивности взаимодействий.

Следующей немаловажной характеристикой, определяющей специфику конфигурации сети, является стратегия государства в отношении заинтересованных групп. Государственные институты для достижения своих целей могут оказывать серьезное влияние на модификацию сетей путем отбора участников сети, что неизбежно будет определять характер отношений внутри. В частности, можно говорить о следующих типах возможных стратегий государства:

1. открытость по отношению к частным интересам, допуская формирование сетей по инициативе представителей общества;

2. признание отдельных организованных групп и наделение их привилегированным правом доступа к процессу принятия решений (создание согласительных комиссий и предоставление права участия в них отдельным заинтересованным группам);

3. активная поддержка особых организованных групп интересов, обеспечивая им эксклюзивный доступ к желаемым привилегиям;

4. создание частных групп интересов или изменение их структуры.

В итоге, в политическом пространстве можно идентифицировать разнообразные сетевые конфигурации: «железные треугольники» ² ,

¹ Vaarden F. van Dimensions and Types of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1992. P. 29-52.

² Lowi T. J. Legislative Politics USA, Boston, Mass.: Little, Brown, 1962; Lowi T. J. The End of Liberalism: Ideology, Policy, and the Crisis of Public Authority, New York: W.W. Norton, 1969.

«проблемные сети» ¹ , политические сообщества ² , имплементационные структуры ³ , эпистемические сообщества, влияние которых на процесс разработки и реализации государственных решений различно.

Многообразие сетей можно рассмотреть на примере проводимой в Великобритании в начале 2000-х гг. антинаркотической политики, когда по инициативе министерства внутренних дел начался процесс ревизии антинаркотического законодательства с целью, в частности, оценить уровень вредоносности конопли, которая ранее основным законодательным актом, регулирующим вопросы злоупотребления наркотиками (Misuse of Drug Act, 1971) была отнесена к наркотикам категории «В» наравне с амфитаминами, барбитуратами и кодеином.

В 1969 г. решение об отнесении конопли к разряду наркотических средств средней тяжести было принято, по сути, единолично министром внутренних дел, занявшим радикальную позицию, поддержанную полицией, категорически отвергавшей возможность каких-либо послаблений в отношении распространителей и потребителей конопли, выступив в качестве политически сильного игрока в составе доминирующей коалиции, разделяющей позицию министра. Подобное решение принималось в идеологическом русле Консервативной партии, находившейся в тот период времени у власти, лидеры которой рассматривали проблему наркотиков изолированно от других социальных сфер, полагая связь между наркоманией, преступностью и депривацией надуманной и неуловимой.

Приход к власти в середине 1990-х гг. Лейбористской партии с идеями

«интегрированного правительства», отказа от радикализма «нового государственного управления» позволил не только вывить эту связь, но и

¹ Heclo H. Issue Networks and the Executive Establishment. In: A. King (ed.). The New American Political System. Washington DC, 1978; Jordan A. G. Iron Triangles, Woolly Corporatism, and Elastic Nets: Images of the Policy Process // Journal of Public Policy. 1981. P. 95–123.

² Rhodes R. A. W., Marsh, D. New Directions in the Study of Policy Networks // European Journal of Political Research. 1992. Vol. 21. P. 181–205.

³ Hjern B., Porter D. Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis. In: B. Holzner (ed.). Realizing Social Science Knowledge. Vienna: Physica-Verlag, 1983. P. 265-277.

поставить ее во главу угла при разработке антинаркотической политики, создав тем самым основу для межведомственного объединения усилий. Партнерство многих затрагиваемых проблемой ведомств стало определяющим трендом в разработке мер по борьбе с наркоманией. Британское правительство видело перспективу в использовании потенциала муниципальных властей и добровольческих организаций, их опыта и экспертизы при решении проблемы наркозависимости.

Благодаря открытой позиции министерства внутренних дел и департамента здравоохранения в 2001 г. начался процесс пересмотра антинаркотического законодательства при участии экспертного пула и заинтересованных групп – см. Таблицу 6, Рисунок. 2.

Таблица 6

Типы сетей и основные акторы, участвовавшие в разработке антинаркотической политики в Великобритании в 2000-х гг.¹

¹ Acevedo B., Common R. Governance and the Management of Networks in the Public Sector. Drugs Policy in the United Kingdom and the Case of Cannabis Reclassification // Public Management Review. 2006. Vol. 8. P. 395-414.

Международный совет по контролю за оборотом наркотиков

Палата общин

Казначейство

Консультационный совет по злоупотреблению наркотиками

Европейский союз

Министерство внутренних дел

Политики

Образование

Здравоохранение

Криминальная юстиция

Тюрьмы

Местные власти

Лечение

Полиция

Исследовательские центры, медики, эксперты

Стэйкхолдеры

Добровольческий сектор

Команды по борьбе с наркотиками

Потребительи

Производители

Рисунок 2. Сеть по разработке антинаркотической политики

Из Рисунка 2 и Таблицы 6 следует, что основу сети по разработке антинаркотической политики в Великобритании составили коалиции государственных институтов, основанные на обширных констелляциях

интересов различных ведомств (политическое сообщество, сеть профессионалов). Попытки привлечения широко круга заинтересованных групп для решения проблемы не увенчались успехом. Например, следует обратить внимание на особое место в решении проблемы наркозависимости, занимаемое сетью производителей, без которой невозможен анализ процессов ни в одном легальном экономическом пространстве. Однако в рассматриваемом случае эта сеть находится в теневой зоне по причине своего нелегального положения. Однако следует признать ее одним из важнейших акторов с весомыми позициями в экономике наркотиков, так как, например, конопля, выращенная в домашних условиях, обеспечивает 50% местного рынка потребления. В тени осталась и сеть потребителей; общемировая практика свидетельствует о том, что они никогда не участвуют в публичных форумах и обсуждениях, а их позиция, как правило, представлена косвенно, через активистов, родственников и некоммерческие организации. Соответственно перед нами сеть по разработке и реализации антинаркотической политики, намеренно исключающая не только заинтересованные группы, но и те группы, на решение проблем которых она направлена.

Политики заняли осторожную позицию, так как для них важно было подчеркнуть, что реклассификация наркотиков отнюдь не означает их легализацию или декриминализацию. Однако общественность восприняла первые шаги правительства на этом пути именно как попытку легализации конопли, что вызвало серьезное сопротивление со стороны СМИ, общественных организаций и полиции. В итоге консультативному совету удалось отстоять решение о необходимости перевода конопли в категорию наиболее слабых наркотических средств, но к ощутимым законодательным послаблениям это не привело: удалось изменить лишь срок наказания за хранение, который снизился до семи лет, а срок наказания за распространение остался прежним – 14 лет.

Противоположная стратегия по аналогичному вопросу наблюдалась в Нидерландах, где деятельность правительства основана на постоянных консультациях и сближении позиций основных стэйкхолдеров, представляющих интересы групп, составляющих плюралистическое, многосоставное общество. В этой стране мнение и идеологическая позиция одного из политических лидеров не может существенно повлиять на проектирование и реализацию решения, поэтому все положения и направления антинаркотической политики страны стали результатом длительных переговоров, обсуждения выводов экспертных комиссий, что в итоге привело к законодательному закреплению принципиально иного статуса этого вида наркотиков.

Помимо расклада политических сил внутри страны на принятие решения о реклассификации наркотиков оказывал влияние и внешнеполитический контекст. С одной стороны, очевидным было давление Международного совета по контролю за оборотом наркотиков (International Narcotic Control Board), выступавшего против признания конопли слабым наркотиком, что могло дать негативный сигнал ее производителям и обществу в целом. С другой стороны, правительство Великобритании наблюдало ситуацию в ряде европейских стран, последовавших примеру Нидерландов, где государство закрывает глаза на факт потребления гражданами конопли, но оставляя при этом данный наркотик вне правового поля. К таким странам относятся Германия (несколько городов), Бельгия, декриминализировавшая персональное потребление наркотиков, Португалия, легализовавшая все виды наркотиков, Швейцария, ведущая учет роста потребления. Однако в других странах (Франция, Швеция) подобная инициатива была встречена руководством страны крайне негативно, что породило серьезный раскол в Европейском союзе по поводу разработки единого подхода к антинаркотической политике.

Сложно переоценить влияние сети профессионалов и политического сообщества на процесс формулирования проблемы и изменения установок и

предубеждений общества в отношении конопли. Например, в Нидерландах основные направления антинаркотической политики разрабатывались в контексте решения проблем здравоохранения, то есть основные полномочия по проектированию политики были возложены на министра здравоохранения. В Великобритании контроль за потребление наркотиков находился в ведении министерства здравоохранения, но при активной интервенции системы уголовного правосудия, что предопределило жесткость позиции правительства в отношении конопли. Кроме того, немаловажная роль отводится и «эпистемическим сообществам», так как знания и релевантная информация, носителями которой являются его участники, может существенно изменить ракурс видения проблемы и ее окончательную формулировку. Например, в Нидерландах правительство прислушалось к позиции социальных работников, психологов и социологов, что предопределило принятие более мягкого решения, а в Великобритании позицию в отношении наркотиков формировали медицинские работники, склонные трактовать ее как зависимость.

Характеристики

Список файлов диссертации