Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 14
Текст из файла (страница 14)
Функционирование сети и есть процесс взаимодействия включенных заинтересованных участников, в результате которого принимаются решения, происходит установление, корректировка, пересмотр специфических черт, отражающих модели взаимодействия участников в сети, способы координации интеракций, критерии успеха и неудач в достижении совместных целей, видение временных горизонтов.
Результатом функционирования сети может стать ее трансформация, происходящая по двум основным причинам: в результате достижения
совместных целей либо в результате пересмотра отдельными участниками своих целей и приоритетов. Данная стадия под воздействием различных внутренних и внешних факторов может развиваться по трем основным сценариям. Сетевому взаимодействию нередко угрожают сбои как отражение несоответствия сети поставленным целям участников, что делает невозможным ее дальнейшее существование в имеющейся форме. Основная причина этого — несоответствие ожиданий участников полученным результатам функционирования сети. Вместе с тем, говоря о сбоях в функционировании сети, необходимо четко понимать, что участники будут по-разному оценивать результаты взаимодействия: для одних они будут означать потери, для других — приобретения. Таким образом, точнее будет развести два понятия: сбой в сети и кризис сети. Сбой в сети –— ситуация, при которой происходит разрушение коллективной стратегии в целях реализации единоличного интереса. Например, попытки участника сети обеспечить себе доминирующие позиции во взаимодействии и преференции в ущерб интересам партнеров. Кризис сети — ситуация, при которой восприятие участниками сбоев в сети угрожает дальнейшему функционированию сети, что может быть результатом неправильно организованного внутреннего сетевого управления.
К основным причинам сбоев и последующих кризисов сети следует отнести ситуации недостаточной осведомленности участников об их внешних зависимостях от других акторов. Например, участник может ошибочно посчитать, что справится с проблемой самостоятельно или навяжет свой вариант решения другим, полагая, что другие участники не обеспечены достаточным объемом и необходимым видом ресурсов. Следовательно, понимание внешней зависимости –— основной шаг на пути к объединению и кооперации.
Кроме того, отдельные участники могут утратить интерес к сети по причине изменения приоритетов в деятельности с неизбежным выведением ценных ресурсов из взаимодействия, что с высокой долей вероятности
приведет к стагнации отношений и вызовет необходимость поиска новых целевых ориентиров для оставшихся участников. Сбои в функционировании сети могут быть вызваны также недовольством участников сложившимся балансом между затратами и результатом, ростом риска непредсказуемости поведения других участников, усилением угрозы выхода важных для сети участников. И наконец, обострение «проблемы безбилетника», когда внешние по отношению к сети участники могут воспользоваться выгодой от совместных действий конкретной сети, что может также вызвать неудовлетворенность участников.
Завершить функционирование сеть может под воздействием как внутренних, так и внешних факторов. Это может быть длительный процесс постепенного завершения стратегического партнерства участников, падения эффективности сетевого взаимодействия в реализации их интересов. В случае существования краткосрочного, ориентированного на достижение конкретной цели стратегического альянса, прекращение его существования происходит более стремительно и резко. Скоротечное прекращение функционирования сети может стать результатом воздействия внешних факторов, не подвластных влиянию и контролю со стороны участников сети. Так, структурные преобразования органов исполнительной власти в рамках административных реформ 1980-х гг. стали причиной ликвидации сформировавшихся сетевых связей между ведомствами, работающими в одной сфере (социальное обеспечение, здравоохранение, образование и пр.). Например, программа М. Тэтчер «Следующие шаги» по созданию исполнительных агентств привела к тому, что департамент социальной защиты вынужден был перевести 98% штатных сотрудников во вновь сформированные шесть агентств, сохранив в основном штате незначительное число сотрудников. Этот шаг благоприятствовал созданию принципиально нового сетевого альянса, так как заинтересованные группы предпочли вступать во взаимодействие не с самим департаментом, где остались лишь 2% сотрудников, и который потерял свою монополию, а с его агентствами, к
которым ушли конкретные функции и полномочия, позволяющие этим группам реализовывать свои интересы в данной сфере.
Смена конфигурации сети происходит, как правило, под воздействием внешних экономических, идеологических, институциональных, технологических факторов. Например, причинами могут послужить изменения в правительстве, раскладе политических сил, основных приоритетах государства и пр. Так, Консервативная партия Великобритания с 1979 г. бессменно находилась у власти 14 лет, за которые сформировались устойчивые сетевые структуры как в различных отраслях, так и внутри бюрократической системы. С приходом Лейбористской партии, а как следствие и сменой не только Кабинета, но и многих ключевых постов, поменялась система принятия решений, обмена информацией, а главное – утратили свое значение прежние локалитеты притяжения для потенциального стратегического сетевого партнерства, появились новые центры власти, привлекающие новых партнеров, на новых условиях и правилах взаимодействия.
Наиболее сложно реконфигурация происходит при резких трансформациях политического режима, когда десятилетиями отработанные и устоявшиеся практики одномоментно разрушаются. В недемократических государствах складываются наиболее благоприятные условия для закрепления институциональных сетевых структур, но и межличностных альянсов, цементирующих представителей элиты в структурах власти, о чем свидетельствует не только редкая их сменяемость, но и сохранение властных позиций даже в случае отставки.
По сути, политическая сеть функционирует как комплексная адаптивная система. На «входе» в сеть как изнутри, так и извне, поступают потоки ресурсов и капиталов, являющихся своего рода валютой, обеспечивающей интеракции между участниками. Ресурсы могут поступать и от непосредственных участников сети, и от внешних участников, не принимающих при этом участия в процессе принятия решений. Например,
корпорация может оказать спонсорскую помощь, не вступая при этом в ресурсные обмены с участниками сети. Или государство может законодательно установить новые регулятивные нормы, инициировать создание нового ведомства, действующего в едином с сетью политическом пространстве. На «выходе» сеть презентует во внешнее окружение результаты коллективного действия (количество клиентов, которым оказана услуга, программы, научные отчеты, планы развития территории, законопроекты, интернет-портал и пр.).
Механизм обратной связи позволяет регулировать деятельность участников сети на основе информации о результатах ее функционирования и обеспечить ее гибкость и устойчивость. По точному замечанию Д. Медоуз,
«гибкость и устойчивость сложно идентифицировать до тех пор, пока не превышены лимиты, приводящие к разбалансировке и разрушению системы… Крупные организации всех типов, от корпораций до правительств, теряют гибкость и устойчивость по причине того, что механизмы обратной связи, обеспечивающие их реакцию на вызовы окружения, должны пройти сквозь многие уровни препятствий и искажений1.
В сети действуют два типа механизмов обратной связи – негативный и
позитивный. Однако эти номинации не предполагают оценочных характеристик, то есть негативные механизмы не наносят ущерб системе. В частности, Ф. Баумгартнер и Б. Джонс утверждают, что «целостное видение политической системы должно включать как негативные, так и позитивные механизмы обратной связи, потому что события, делающие возможными действие одних, также делают неизбежными действия других» 2. Негативные механизмы обратной связи включаются в форме контроля за системой в случае отклонения сети от выполнения заданной цели. В противном случае границы сети постепенно размываются, что приводит к исчезновению структуры. В частности, предполагается использование санкций в отношении
1 Meadows D. Thinking in Systems. White River Junction, VT: Chelsea Green Publishing, 2008. P. 77 – 78.
2 Baumgartner F., Jones B. Policy Dynamics. Chicago: University of Chicago Press, 2002. P. 7.
участников сети в целях корректировки их девиантного или оппортунистского поведения. Позитивные механизмы обратной связи отражают адаптивную стратегию сети, адекватно реагирующей на вызовы внешнего окружения и внутренней среды. Они начинают действовать, когда лица, принимающие решения, осознают, что на старые проблемы необходимо посмотреть по-новому.
Механизм обратной связи в сети активируют два типа процессов: копирование и смещение внимания. Копирование предполагает совершение действий по аналогии с тем, как поступают другие. Смещение внимания происходит в результате того, что индивиды воспринимают лишь отдельные элементы своего окружения и не могут воспринимать его как единое целое. В результате ранее игнорируемые в политической повестке дня проблемы или их элементы, в определенный момент времени приобретают исключительную значимость, порождая каскад новых взаимодействий
внутри сети1. Таким образом, внимание участников сети в зависимости от
поступающих в сеть сигналов смещается от одних элементов проблемы к другим, что может привести к трансформации сетевой структуры и перенаправить обменные потоки в ней. В политических сетях эти два типа механизмов обратной связи взаимосвязаны, но в отдельных случаях противостоят друг другу.
Достижение системой гомеостаза становится возможным благодаря использованию различного типа политических инструментов как механизма обратной связи. Политические инструменты, понимаемые как «методы, посредством которых структурируется коллективное поведение, направленное на решение конкретной проблемы» 2 , или как «способы управления, включающие в себя использование властного ресурса или
1 Ibid.
2 Salamon L. The New Governance and the Tools of Public Action. In L. Salamon (ed.), The Tools of Government: A Guide to the New Governance (pp. 1-47). New York: Oxford University Press, 2002. P. 19.
сознательное его ограничение» 1 , играют решающую роль в структурировании сети.
Политические инструменты могут подаваться как на «входе», так и на
«выходе» из системы. На «входе» они определяют, каким образом будет распределена власть в сети, каким образом будут организованы ресурсные потоки. В данном случае следует говорить о различных типах государственного регулирования, используемых для достижения поставленных целей. Так, экономическое регулирование воздействует на коммерческую и монетарную деятельность. Социальное регулирование в форме гражданского и уголовного законодательства в целях контроля или установления параметров социального поведения. Экологическое регулирование сочетает элементы экономического и социального регулирования, направлено на поддержание и сохранение экосистемы, рационального использования природных ресурсов2.
Другой тип политических инструментов — гранты и контракты —
используются в случае, если существует соглашение между принципалом и агентом на оказание различного вида услуг или производство товаров. В данном случае характер обратной связи определяется параметрами гранта или контракта. Налоги, займы, кредитные поручительства как политические инструменты определяют финансовые потоки внутри сети.
На «выходе» политические инструменты являются результатом процесса принятия решений, подаваемых во внешнее окружение и призванные регулировать поведение внешних по отношению к сети агентов. Например, инструменты экономического, социального и экологического регулирования могут стать результатом сетевого взаимодействия заинтересованных групп и соответствующих государственных ведомств.
1 Howlett M. What Is A Policy Instrument? Tools, Mixes, and Implementation Style. In: P. Eliadis, M. Hill, M. Howlett (eds.). Designing Government: From Instruments to Governance. Montreal: McGill-Queen’s University Press, 2005. P. 31.
2 Salamon L. Economic Regulation. In L. Salamon (Ed.), The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press, 2002. P. 117-155.
Равно как и решение о выдаче грантов конкретным индивидам или организациям, или заключение контрактов с внешними контрагентами в целях перевода той или иной функции на аутсорсинг.
Политическая сеть, существуя во внешнем окружении, должна стремиться к тому, чтобы быть в меру открытой по отношению к ней, так как обмен с внешней средой необходим для ее воспроизводства и адаптации. Вместе с тем сети могут быть как открытыми, так и закрытыми, что определяется характером связей между участниками – внутренней средой. Сильные, крепкие, формализованные, нетранспарантные связи между участниками существенно ограничивают возможности вхождения в альянс для новых участников, делают сеть непроницаемой. Типичный пример – политические сообщества и «железные треугольники».
Ставшая классической формула М. Гранноветтера «сила слабых связей» основана на допущении о том, что социальные системы требуют обмена ресурсами с внешним окружением 1 . Слабые связи между участниками сети, с одной стороны, могут быть легко разорваны, но с другой стороны, они открывают перспективы для формирования новых, более актуальных связей, в том числе с новыми участниками, отвечающими требованиям сложившейся социально-экономической и политической конъюнктуры. Таким образом, открытые сети с проницаемыми границами обладают большим потенциалом для включения новых участников, изменения своей конфигурации, формирования новых каналов коммуникации, обеспечивающих высокий уровень адаптивной эффективности.
Л. Шаап и Я. ван Твист описывают два типа сетевой закрытости – социальная и когнитивная 2 . Социальная закрытость предполагает
1 Granovetter M. The Strength of Weak Ties // American Journal of Sociology. 1973. Vol. 76. P. 1360-1380.
2 Schaap L., Twist M.J.W. The Dynamics of Closedness in Networks. In: W.J.M. Kickert, E.-H. Klijn, J.F.M. Koppenjan (Eds.). Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector. London: Sage Publishing, 1997. P. 62-76.
исключение конкретных участников из сети по причине, например, несоответствия вклада этого участниками в решение общей проблемы ожиданиям других участников взаимодействия. В сети могут быть дополнительно установлены формальные барьеры вхождения, что свойственно всем профессиональным сетям.
Наряду с социальной закрытостью для сети может быть свойственна когнитивная закрытость, связанная с игнорированием знаний, информации, идей, предложений, что происходит по двум причинам: невозможности участников сети воспринимать информацию и/или нежелания этого делать. Когнитивная закрытость становится результатом отсутствия у участников прямых связей с внешним окружением. Соответственно их система координат, оторванная от реальных социально-экономических и политических процессов, становится барьером для восприятия актуальной информации, причиной игнорирования важных сигналов, поступающих из окружения, некорректной интерпретации этих сигналов, так как они полагаются как неважные и не имеющие отношения к общей для участников сети проблеме.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
