Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики (792420), страница 10

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 10)

Идеи сетевой организации государства, начав теоретически оформляться в начале 1990-х годов во многом как реакция на процессы, имевшие место в реальной политико-управленческой практике демократических государств, поддерживая антибюрократическую политическую риторику, существенным образом изменили представление о месте и роли государства, его возможностях воспроизводить моноцентрическую архитектуру управления. Вместе с тем многолетний опыт исследования сетевых альянсов в политико-административном пространстве государства демонстрирует теоретическую упрощенность этих идей. На современном этапе сетевой подход, преодолевая идеалистическое представление о сетевых структурах, способствующих повышению эффективности государственного управления в демократических государствах, ориентируется на выявление и объяснение политических ограничений и последствий активации сетей в том числе в недемократических политических системах, специфики взаимодействия сетей с институциональной архитектурой государства, встраивания их в нормативно закрепленные коммуникативные потоки, поиске механизмов создания жизнеспособных, но контролируемых сетевых структур.

§2. Сеть как объект политологического исследования

Современное понимание государства расширяет традиционные институциональные границы, акцентируя внимание не только на иерархических, но и на сетевых механизмах координации. Сети противоречат структурной организации государства, так как являются по сути ничем иным, как нарушением правил установленного, формализованного взаимодействия. Не удивительно, что термин «сетевой государство» используется преимущественно для описания политических систем, сталкивающихся с проблемой противостояния государственных институтов и внутриэлитарных межличностных сетей, участники которых претендуют на право представлять государство¹.

Однако наличие сетей в политико-административном пространстве

государства свидетельствует об отсутствии порядка, понимаемого не как хаос или коллапс, а как отражение того факта, что любое государство является заложником институтов, не способных эффективно функционировать по четко установленным и закрепленным правилам и процедурам. Формализация с неизбежностью приведет к потере всех решений в бюрократических лабиринтах, поэтому она должна быть компенсирована более гибкими неформальными практиками. Таким образом, современное государство балансирует между формальными правилами и неформальными практиками. В зависимости от степени смещения в сторону ослабления влияния установленных правил будет изменяться и смысловое наполнение неформальных практик (от позитивного до негативного), а соответственно, и типы сетей (от неформальных контактов для достижения

целей в формализованной среде до «захвата государства» ² , скрытой

приватизации публичных институтов).

¹ Navaro-Yashin Y. Faces of the State: Secularism and Public Life in Turkey. Princeton: Princeton University Press, 2002.

² Hellman J., Kaufmann D. Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies

// Finance and Development. 2001. P. 40-44.

В современном государстве ареал распространения сетей не ограничивается правящим классом. Внутриэлитарные альянсы, присущие любому типу политического режима, дополняются сетевыми структурами, призванными эффективно выполнять традиционные для государства управленческие функции, а также включающими в пространство публичной политики новых партнеров государственных институтов по разработке и реализации государственных решений – гражданские и рыночные структуры, надгосударственных акторов, органы местного самоуправления.

В этой связи важно подчеркнуть, что изолированное изучение сетей и институтов непродуктивно, так как это своего рода симбиоз формализации и жизненно необходимой для управленческой практики гибкости. Изучение институтов не может игнорировать сети еще и потому, что именно через описание действующих сетей, отражающих реальные процессы властвования и управления, можно объективно описать их место и роль в государстве, оценить их функциональные возможности и эффективность. Следует признать, что процессы властвования осуществляются сетями через институты, а процессы управления – институтами посредством сетей.

В научной литературе не существует принципиальных разногласий по вопросу определения содержания понятия «политическая сеть». Политическая сеть понимается как устойчивое объединение институционально независимых, государственных и негосударственных акторов, имеющих интерес в той или иной сфере государственной политики, вступающих во взаимодействие в целях повышения вероятности достижения поставленных целей. В данном случае следует обратить внимание, что сети не следует сводить исключительно к неформальным отношениям¹, складывающимся между политическими акторами по поводу реализации личных и узкогрупповых интересов, они представляют собой организационные структуры, в основе которых многообразие и разнообразие

¹ Зиновьев А.П., Морозов С.А., Морозова Е.В. Политический менеджмент. Краснодар, 2003.

коммуникативных потоков институционального и неинституционального характера.

Природа и специфика сети раскрывается через ее основополагающие характеристики.

1. Разнообразие участников и их целей. Сети состоят из разнотипных участников, каждый из которых преследует во взаимодействии свои организационные цели и сохраняет при этом институциональную независимость. Ни один из участников изначально не занимает привилегированных позиций, позволяющих ему диктовать условия другим, и не может предвидеть, какой в итоге будет получен результат и каким образом могут трансформироваться его приоритеты и цели в процессе взаимодействия.

2. Ресурсная взаимозависимость участников, основанная на необходимости доступа к дополнительным ресурсам для достижения поставленных целей. Ресурсная взаимозависимость является основным стимулом формирования контактов между акторами, перерастающими впоследствии в устойчивые схемы отношений.

3. Длительность и продолжительность взаимодействий между участниками сети, что позволяет сформировать внутренние правила, нормы взаимодействия участников, регулирующие поведение, параметры вхождения и участия в сети, принципы распределения ресурсов и пр.

Примером взаимодействия могут служить и дружеские связи между двумя членами парламента, и кооперативный обмен информацией между двумя государственными ведомствами. Это не означает, что отношения между участниками сети всегда являются солидарными. Две группы интересов могут взаимодействовать на одной политической арене, однако это не предполагает, что они разделяют единое видение целей и методов их достижения, в этих отношениях могут прослеживаться даже элементы противостояния. И все же такие взаимодействия будет представлять собой

канал обмена информацией, идеями и другими ресурсами. Наглядным примером в данном случае является участие политических партий в парламентских слушаниях, на которых они, с одной стороны, выступают как политические оппоненты, с другой – обмен мнениями, вариантами решений, информацией подчинен общей цели по разработке законопроекта и принятию действенного закона.

Особо следует отметить, что политическая сеть функционирует преимущественно на основе горизонтальных связей между акторами, но не исключает при этом и иных схем взаимодействия, включая иерархические. Вместе с тем до сих пор в научных кругах не существует единого мнения относительно вопроса о соотнесении сетей с такими организационными формами, как иерархии и рынки. По своей природе сеть является протоорганизацией: она отличается от традиционной организации степенью формализации взаимоотношений и способом согласования интересов. В сетевых структурах, как правило, отсутствуют властные центры и иерархическая подчиненность участников, а координация осуществляется путем переговоров и торга. Данное положение обосновывает позицию исследователей, утверждающих, что сети представляют собой самостоятельную организационную форму наряду с иерархией и рынками¹.

Сторонники второго подхода полагают, что попытки вывести сети на

уровень самостоятельной организационной формы ошибочны и необоснованны, так как «рынки и иерархии являются чистыми типами организации, которые могут быть аналитически представлены в качестве сетевых конструктов, состоящих из участников и связей между ними» ². Из этого следует, что в сети участники могут быть организованы иерархически,

¹ Sorensen E., Torfing J. Network Politics, Political Capital and Democracy // International Journal of Public Administration. 2003. Vol. 26, P. 609-634; Provan K.G., Kenis P. Modes of Network Governance: Structure, Management and Effectiveness // Journal of Public Administration Research and Theory. 2007. Vol. 18. P. 229-252.

² Podolny J.M., Page K.L. Network Forms of Organization // Annual Review of Sociology. 1998. P. 58.

взаимодействовать на основе контрактов и совсем не обязательно иметь общее видение целей, проблем и своих задач.

Аналогичным образом рыночные отношения между продавцами и покупателями товаров и услуг могут быть рассмотрены как сетевые отношения. «Продавец-покупатель» - типичная сетевая диада, функционирующая на основе законов рынка, но между ее участниками также четко прослеживаются и кооперативные связи, без которых обмен не может быть осуществлен. В целях максимизации своей выгоды участники рынка готовы вступать в переговоры и торговаться, сближать свои интересы; соответственно, рыночные отношения некорректно сводить исключительно к конкуренции.

Разрешением этого противоречия видится использование для описания природы сети понятия гетерархия ¹ , отличающейся от иерархии возможностью субъектов, действующих на нижних организационных уровнях, свободно взаимодействовать со многими субъектами более высоких организационных уровней, минуя установленные вертикальные каналы, а также равнозначными по статусу субъектами на горизонтальном уровне. Ее участники не подчинены единому центру, а включены в разнообразные, равноценные контакты друг с другом, что становится результатом формирования плотных, непроницаемых сетей. Таким образом, иерархии могут быть описаны как сети лишь в том смысле, что их отличает особый тип связей между субъектами.

В исследовательской практике подобная сеть представляет интерес лишь в случаях, когда ее участники нарушают вертикальную конфигурацию связей – см. Рисунок. 1. Таким образом, чем чаще иерархическая конфигурация нарушается в реальной практике принятия решений, тем больше оснований говорить о праве на существование сетей как самостоятельной организационной формы.

¹ См, например, Hedlund C. A Model of Knowledge Management and the N-Form Corporation

// Strategic Management Journal. 1994. Vol. 15. P. 73-90.

Рисунок 1. Конфигурация «иерархия» (слева), конфигурация «гетерархия» (справа)

Как отмечает Д. Старк, исторически первым примером гетерархии является закрепленная в Конституции США система разделения властей, где каждая из ветвей базируется на особом принципе легитимности, и ни одна из которых не доминирует, однако при этом на практике между ними отлажена система разветвленных горизонтальных контактов ¹ . Благодаря таким полутеневым контактам обеспечивается самоорганизация, гибкость и выживание системы власти, декларирующей формальную жесткость. Гетерархия обеспечивает не просто организационное разнообразие, повышающее адаптивный потенциал государства, но и открывает возможности для многовекторного поиска новых путей развития и внутренней координации в условиях неопределенности, выходящего за рамки общепринятых и формально закрепленных границ.

По сути гетерархия - это организационный диссонанс – столкновение разнообразных ценностных моделей, порождающее новые комбинации ресурсов, создающее принципиально новые решения, недоступные вертикально организованным образованиям. Таким образом, основная стратегия гетерархии как предсказуемой организации, состоящей из неопределенных частей, не краткосрочная адаптация к изменениям среды и окружения, а поиск новых решений, нового организационного пространства,

¹ Stark D. The Sense of Dissonance: Accounts of Worth in Economic Life. New Jersey: Princeton University Press, 2009.

создание новых каналов восприятия знаний, технологии, актуальной информации и оперативная их имплементация в реальную практику. Очевидно, что государство не может позволить себе рискованные организационные эксперименты, как это нередко происходит в частном секторе, поэтому приемлемым для него вариантом является не просто гетерархия, или создание самоуправляемых сетей, а возможность формирования по мере необходимости временных иерархий для решения оперативных задач ограниченной сложности¹.

Например, И.Б. Олимпиева на основе данных реализованного Центром

независимых социологических исследований проекта «Инновационные сети и индустриальная модернизация» в 1998-2000 гг. убедительно доказывает, что спонтанное формирование гетерархий в постсоветский период обеспечило экономическое выживание научных учреждений, хотя для них и была типична паразитическая стратегия неформального использования организационных ресурсов, что неизбежно вело к их истощению ² . Организационное разнообразие возрастает именно в условиях невозможности вертикально интегрированной структуры адаптироваться к резким, стремительным изменениям и возросшей неопределенности. В такой ситуации полутеневые, латентные, практики оказываются важнейшим элементом внутриорганизационных отношений.

Итак, можно констатировать, что сеть может приобретать различные конфигурации, включающие в себя элементы иерархического, рыночного и партнерского взаимодействия. Это гибридная организационная форма, то есть превалирование в сети тех или иных элементов непосредственно зависит от типа включенных в сетевое взаимодействие участников. Коммерческие организации привносят в сеть привычные для них рыночные практики и

Характеристики

Список файлов диссертации