Автореферат (1173726), страница 6
Текст из файла (страница 6)
механизм формирования расходов и их распределения между бюджетами,основанный на закреплении открытых перечней возможных расходов публично-правовых образований, показал свою несостоятельность и был заменен введением системы расходных обязательств, направленной на обеспече26ние принципа самостоятельности бюджетов и исключение возможностиустановления и исполнения за счет собственных доходов расходных обязательств других публично-правовых образований. Сложившаяся при этом система распределения расходных полномочий в бюджетной системе Россиинапрямую связана с системой разграничения предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями, что существенно минимизирует риски возникновения нефинансируемых мандатов.По мнению автора работы, включение норм о расходных и иных обязательствах в БК РФ представляет собой попытку использования обязательственно-правовой формы за рамками гражданско-правовых отношений, что впоследние годы стало распространенным явлением в публично-правовых отраслях.
Не отрицая возможности использования отдельных гражданскоправовых конструкций в сфере публичного права, в параграфе сделан вывод отом, что закрепленное в ст. 6 БК РФ определение понятия «расходные обязательства» сформулировано как обязанность, т.е. как мера должного поведения – предоставить средства бюджета в случаях, установленных соответствующим нормативным правовым актом, договором или соглашением.
Каких-либо взаимосвязанных прав и обязанностей должника и кредитора, характерных для обязательства, конструкция расходного обязательства непредполагает, что позволяет употреблять данный термин с некоторой долейусловности.В параграфе проанализирована существующая система расходных обязательств, а также законодательно установленный механизм приоритетногоисполнения публичных нормативных обязательств, подчеркивающий их особую роль для социально-экономического развития России. Ввиду отсутствиякаких-либо специальных норм, устанавливающих особенности формирования или исполнения публичных обязательств, сделан вывод о необоснованном их выделении.Автором рассмотрены основания возникновения расходных обязательств. Доказано, что не все нормативные правовые акты обусловливаютрасходные обязательства.
Так, не порождает расходных обязательств Кон27ституция Российской Федерации, конституционные гарантии являются основанием для возникновения расходных обязательств, устанавливаемых нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями. Не порождаютрасходные обязательства законы (решения) о бюджете, они лишь создаютнадлежащие финансовые условия для реализации уже существующих расходных обязательств, включенных в соответствующий реестр. Как правило, неявляются правовым основанием возникновения расходных обязательств государственные и муниципальные программы, которые представляют собой форму планирования и организации деятельности публичных органов, в рамкахкоторой консолидируются мероприятия по достижению целей и решению задач социально-экономического развития соответствующей территории, основанные на уже принятых расходных обязательствах.Среди договоров и соглашений не могут рассматриваться в качествеобусловливающих расходные обязательства государственные (муниципальные) контракты, поскольку сама процедура заключения государственного(муниципального) контракта предполагает наличие уже установленного расходного обязательства.
Исключением будут являться государственные контракты по привлечению для финансирования дефицита бюджета временносвободных денежных средств третьих лиц, поскольку именно они порождаютрасходы бюджета по обслуживанию государственного долга.По мнению автора, представляется нецелесообразным отнесение трудовых договоров и служебных контрактов к основаниям возникновения расходных обязательств. При признании трудового договора либо служебногоконтракта основанием возникновения расходного обязательства, необходимобудет принимать во внимание требования ст. 83 БК РФ об осуществлениирасходов, не предусмотренных бюджетом, и принимать на работу лиц сначала очередного финансового года или после внесения изменений в закон обюджете только при наличии соответствующих дополнительных источниковфинансирования.
Все это существенно затруднит работу государственныхорганов и казенных учреждений.28В параграфе проанализированы вопросы формирования реестра расходных обязательств, обеспечивающего связь между принятием расходныхобязательств и их включением в бюджет, а также выработаны предложенияпо совершенствованию процедуры его ведения, направленные на усилениеконтроля за формированием бюджетных расходов.В параграфе 2.2 «Стратегическое планирование как основа формирования бюджетных расходов субъектов Российской Федерации»установлена необходимость обеспечения соответствия направлений и структуры расходов бюджета субъектов РФ стратегическим и тактическим целямрегионального развития.
Способствовать решению данной задачи призванФедеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», которым в систему документов стратегического планирования включены документы, разрабатываемые в рамках бюджетного процесса субъекта РФ(прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочныйпериод, бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период, прогнозсоциально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период,государственные программы субъекта РФ). Анализ его положений позволилсделать вывод о сближении стратегического и бюджетного планирования,положительно сказывающимся на достижении поставленных общегосударственных целей.Установлено, что одним из направлений инкорпорации бюджетногопроцесса в систему стратегического планирования явился переход на программный бюджет.
Были выявлены следующие достоинства новой системыпланирования. Во-первых, становится понятна и прозрачна цель бюджетныхрасходов (она указывается в паспорте ранее утвержденной государственнойили муниципальной программы). Бюджетные расходы направлены на финансирование комплекса взаимосвязанных единой целью мероприятий, становятся ориентированными на результат.
Во-вторых, в бюджет включаютсяпреимущественно расходы, направленные на финансирование программныхмероприятий, подлежащих в дальнейшем оценке с помощью системы крите29риев (индикаторов) на предмет их эффективности, что в дальнейшем позволит судить об эффективности самих расходов бюджета. Несмотря на некоторые сложности выработки адекватных критериев эффективности, логическимзавершением внедрения программного бюджета должно явиться установление ответственности за неэффективное использование бюджетных средствпутем закрепления соответствующих составов правонарушений в главе 30 БКРФ и главе 15 КоАП РФ.
Под неэффективным использованием бюджетныхсредств предлагается рассматривать расходы бюджета на финансированиегосударственной программы, реализация которой по результатам ежегоднойпроверки, осуществляемой в соответствии с пунктом 3 статьи 179 БК РФ,признана неэффективной.Существенным недостатком введения программного бюджета, по мнению автора, является ограничение участия законодательного органа в бюджетном процессе в части рассмотрения и утверждения его расходов, поскольку роль соответствующего органа сводится лишь к утверждению общего бюджета на основе ранее утвержденных исполнительными органами государственной власти государственных программ и незначительного количества непрограммных расходов. Обеспечить участие данного органа в рассмотрении и утверждении бюджетных расходов и устранить существующее внастоящее время ограничение позволит установление требования об обязательном согласовании проекта нормативного правового акта об утверждениигосударственной программы законодательным (представительным) органомгосударственной власти субъекта РФ.Для эффективной работы систем стратегического и бюджетного планирования возникает необходимость в установлении «обратной связи», которую обеспечивает финансовый контроль, проводимый как исполнительнымиорганами государственной власти субъектов РФ, в том числе посредствомосуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования, так и независимыми контрольно-счетными органами субъектов РФ,именуемый при этом стратегическим аудитом.30В главе 3 «Осуществление бюджетных расходов субъекта Российской Федерации», состоящей из двух параграфов, исследуются способы иформы осуществления бюджетных расходов субъекта РФ.В параграфе 3.1 «Способы осуществления бюджетных расходовсубъекта Российской Федерации» предложено выделять два способа осуществления бюджетных расходов субъекта РФ.
Основной (традиционный)способ предполагает осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования централизованного фонда денежных средств –бюджета субъекта РФ, обусловленного принципом общего (совокупного) покрытия расходов и абстрактным характером доходов и иных поступлений, неимеющих целевого назначения. Определены достоинства обозначенного способа ведения государственного хозяйства: возможность оперативно коррелировать расходы субъекта РФ с поступающими доходами и изменяющимисягосударственными потребностями.
Поскольку все поступления в бюджет зачисляются на единый счет и не имеют целевого назначения, орган, исполняющий бюджет, в случае снижения доходов на стадии исполнения бюджетабудет иметь возможность ранжировать расходы по степени их приоритетности и осуществлять только наиболее значимые из них. Вместе с тем выявленсущественный недостаток традиционного способа осуществления бюджетных расходов – отсутствие гарантии осуществления расходов социальногохарактера, поскольку при осуществлении указанного выше ранжированиявыбор органа, исполняющего бюджет, может оказаться не в пользу этих расходов.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
