Диссертация (1147156), страница 41
Текст из файла (страница 41)
Local and Regional Authorities. Op. cit P. 10.Подробнее см. пункт 15 (a) преамбулы и статьи 13 и 16 в Presidency. Proposal for a Council Regulation on theEstablishment of an Evaluation Mechanism to Verify the Application of the Schengen Acquis - Draft ConsolidatedCompromise Text (10273/13 JAI 450 SCHENGEN 19 SCH-EVAL 84 FRONT 64 COMIX 342) [Электронный ресурс].URL:http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cls/cons_cons%282013%2910273_/cons_cons%282013%2910273_en.pdf (дата обращения: 28.03.2010).454141Менее чем через две недели, уже 12 июня, Парламент провел первое чтение: и потексту Регламента Парламента и Совета, вносящего изменения в Шенгенский кодекс ограницах, и по черновику Регламента Совета в версии 30 мая 2013 года.
Оба документабыли поддержаны европейскими парламентариями. 7 октября Совет принял РегламентСовета по механизму оценки имплементации шенгенского законодательства и одобрил впервом чтении новый текст Шенгенского кодекса о границах. 22 октября 2013 года этотдокумент был подписал председателем Совета и спикером Европейского парламента455.Таким образом, «имея своей целью (по мнению французов и итальянцев)усиление контроля со стороны стран-членов над шенгенским механизмом, Пакетзаконодательныхмерпривелксовсемдругимрезультатам»,ослабивмежправительственный компонент шенгенского политического курса и наделивнаднациональные институты в лице Комиссии и Парламента большими, по сравнениюсо статусом-кво и первоначальными предпочтениями стран-членов, полномочиями456.Пакет мер по регулированию действия шенгенского пространства не толькозначимо изменил роль Европейского парламента и Комиссии в рамках механизмаоценки готовности страны-кандидата ко вступлению в единое пространство иимплементации шенгенских acquis шенгенскими государствами, но и уточнил идетализировал правила, соблюдение которых требуется от стран-членов при временномвосстановлении ими пограничного контроля на внутренних границах, а само такоевосстановление теперь считается мерой, использующейся только в крайнем случае (lastresort measure).
В обновленном Шенгенском кодексе о границах была зафиксирована ибольшая подотчетность стран перед институтами ЕС – теперь любая страна-член,восстановившая пограничный контроль, обязана предоставлять всю релевантнуюинформацию Комиссии, а также подготавливать отчет о причинах, побудивших ее ктакому действию, а также о том, почему страна посчитала восстановление границмерой, пропорциональной угрозе, которую эта мера должна была устранить.455Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Establishment of an EvaluationMechanism to Verify Application of the Schengen Acquis (COM (2010) 624) [Электронный ресурс].
URL:http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=199957 (дата обращения: 30.08.2014); Proposal for aRegulation of the European Parliament and of the Council Amending Regulation (EC) No 562/2006 in order to Provide forCommon Rules on the Temporary Reintroduction of Border Control at Internal Borders in Exceptional Circumstances(COM(2011)560)[Электронныйресурс].URL:http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=200814 (дата обращения: 30.08.2014).456Pascouau Y.
The Schengen Governance Package: The Subtle Balance between Community Method andIntergovernmental Approach. Op. cit. P. 1–2, 11.142Кроме того, введение механизма «защитительной оговорки», дающего Советуминистров право рекомендовать одной или нескольким странам временно восстановитьграницы в случае, если в процессе оценки имплементации страной-членом шенгенскогозаконодательства Комиссией были выявлены устойчивые серьезные нарушения,фактически «забрало из рук отдельных стран-членов право устанавливать [наличие]угрозы функционированию [шенгенской] системы и принимать следующее за этимрешение о восстановлении внутреннего контроля… и отдало его на откупколлективному процессу принятия решений»457. Как отмечает Йорг Монар, этоположение диаметрально противоположно тому, чего желали французский президентСаркози и итальянский премьер Берлускони, требуя в апреле 2011 году серьезногопересмотра шенгенского законодательства458.Наконец, благодаря усилиям Европейского парламента в преамбуле документаэксплицитно зафиксирован тот факт, что «миграция и пересечение внешних границбольшим числом граждан третьих стран как таковые не должны рассматриваться какугроза общественному порядку и внутренней безопасности»459 – опять же, впротивоположность первоначальным предпочтениям Парижа, Рима и некоторых другихстран-членов, которые попытались, но безуспешно, использовать события Арабскойвесны и последовавший за ним приток мигрантов к южным границам ЕС как повод длярасширения списка причин, в соответствии с которыми страна-член имеет правовременного восстановления границ в одностороннем порядке.3.3.
Интересы основных акторов, их роли в процессе реформирования шенгенскогозаконодательства и исход переговоровКак и в случае с принятием Рамочного решения о Европейском ордере на арест,детальный анализ всех стадий политического цикла, предшествовавших принятиюПакета мер по регулированию действия шенгенского пространства в 2013 году, даютнам возможность в заключительном параграфе этой главы подвести некоторый итогпроделанной работе с эмпирическим материалом, выявить предпочтения основных457Monar J. Justice and Home Affairs // JCMS: Journal of Common Market Studies.
2014. Vol. 52. N s1. P. 151.Ibid.459См. пункт 5 преамбулы в Council of the European Union, European Parliament. Regulation (EU) No 1051/2013 of theEuropean Parliament and of the Council of 22 October 2013 Amending Regulation (EC) No 562/2006 in order to Providefor Common Rules on the Temporary Reintroduction of Border Control at Internal Borders in Exceptional Circumstances //Official Journal of the European Union. 2013.
Vol. L295. P. 2.458143игроков относительно реформы шенгенского законодательства, их роли в процессереформирования шенгенских правил, влияние внешнего шока на эти предпочтения ироли отдельных участников, а также на институциональные рамки и, наконец, на исходпереговорного процесса.Важной особенностью событий Арабской весны, в случае реформы шенгенскогозаконодательства выступивших в качестве внешнего шока, является их асимметричныйхарактер для стран-членов Европейского союза. При том, что на экстренномЕвропейском совете в начале марта 2011 года все без исключения главы государств иправительств ЕС несколько высокопарно «приветствовали храбрость, демонстрируемуюнародами [северо-африканского] региона, и утверждали то, что именно [населению этихгосударств] предстоит решать, каким будет их будущее – посредством мирных идемократических инструментов»460, только некоторые страны-члены к этому моментуощутили на себе очень непосредственное влияние революционного всплеска в Магрибе.Именно поэтому попытка секьюритизации событий Арабской весны и, главное,последовавшего за ней притока мигрантов к средиземноморским берегам Европейскогосоюза также оказалась асимметричной – секьюритизирующим актором в данном случаевыступили далеко не все страны-члены, как это было в случае трагедии 9/11, а лишьнаиболее пострадавшая Италия.
Требовавшие и на уровне главы правительства, и науровне секторальных министерств от своих европейских партнеров проявления большейсолидарности в распределении миграционного бремени, итальянцы на протяжениипервых месяцев 2011 года активнейшим образом использовали алармистскую риторикучрезвычайного положения: вспомнить хотя бы яркие метафоры Сильвио Берлускони о«гуманитарном цунами» или Роберто Марони об «исходе библейского масштаба».Единодушие в попытке секьюритизировать североафриканских мигрантов, как состороны главы итальянского кабинета министров, так и на уровне министерствавнутренних дел, отчасти объясняется тем, что, в сущности, риторика Рима быланаправлена на собственное население и лишь отчасти – на партнеров по ЕС.
Как ужеотмечалось ранее, не в последнюю очередь, это было связано с надвигавшимися в тотмомент муниципальными выборами в Италии, и, естественно, для крайне правой ЛигиСевера и популистской правоцентристской партии Берлускони использование антииммигрантской риторики было более чем удачным ходом. Кроме того, демонстрация460Подробнее см. пункт 2 в Extraordinary European Council 11.03.2011: Declaration. Op. cit.144собственному населению своей решимости побороть «проблему», несмотря на«безразличие Европы» и «бездействие Брюсселя», лишь добавляла очков обеимпартиям.Неудивительно и то, что такая риторика Рима не подействовала ни наЕвропейскую комиссию, ни на остальные страны-члены, которые раз за разомотказывали итальянским властям в активации механизма солидарности, не соглашаясьвоспринимать относительно сдержанное миграционное давление на Италию в качествечрезвычайной ситуации.Положение изменилось в тот момент, когда Италия от слов перешла к делу, начаввыдавать временные виды на жительство мигрантам из Туниса и соседних стран, цельюкоторых было перебраться во Францию, Германию, Австрию, Бельгию, Голландию.Теперь секьюритизирующей риторикой начал активно пользоваться и президентФранции Николя Саркози, но, как и в случае с Италией, мишенью его попытоксекьюритизировать мигрантов из Северной Африкой были не партнеры по ЕС, асобственное население – и снова из электоральных соображений.
Последовавшие зариторикой действия по отлавливанию мигрантов на пограничных территориях, отправкеих обратно в Италию и фактическому восстановлению пограничного контроля нафранко-итальянской границе объяснялись французскими властями через угрозу,которую мигранты, по мнению Парижа, могли нанести общественному порядку инациональной безопасности Франции.Так или иначе, дискурс, использованный властями двух государств, привел их кутверждению необходимости реформы шенгенского законодательства с тем, чтобыусилить национальный контроль над системой временного восстановления внутреннихграниц, в частности, в ситуации притока мигрантов к внешних границам шенгенскогопространства.
Однако, как отмечает Люк Вандамм,«через некоторое время… не только Италия и Франция, но и все осознали, что этотнеконтролируемый приток беженцев никак не был связан с шенгенским проектом, и решить этупроблему с помощью Шенгена было невозможно… Шенгенское пространство – это совсемдругое, это про свободное передвижение людей внутри шенгенской зоны. Проблемы с мигрантамии беженцами – это проблема [политики ЕС] в области миграции и предоставления убежища!»461.В этом смысле, правительства Франции и Италии, очевидно, оказались темисамими первыми антрепренерами, которые в силу, в первую очередь, национальныхэлекторальных соображений эксплицитно связали внешний шок с шенгенским461Интервью с Люком Вандаммом (Luc Vandamme).145политическим курсом и использовали эту увязку для артикуляции необходимостиреформы. Правда, в отличие от истории принятия Европейского ордера на арест, вслучае с Францией и Италией предпочтения, касавшиеся реформы, были абсолютноконкретными – усиление контроля национальных столиц над шенгенской системой ифактическая «ре-национализация» права временного восстановления пограничногоконтроля на внутренних границах в ситуациях, когда страна считает такоевосстановление необходимым.Однако, в силу монопольного права Европейской комиссии инициироватьобщеевропейское законодательство, только Комиссия, в сущности, могла запуститьреформу шенгенских правил в ответ на призывы Парижа и Рима.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
