Диссертация (1147156), страница 42
Текст из файла (страница 42)
Как отмечает один изевропейских чиновников, долгое время отвечавший за вопросы миграции, убежища играниц в Комиссии, на самом деле, у европейской бюрократии было несколькоальтернативных стратегий поведения после появления совместного письма Саркози иБерлускони. И, по его мнению, в той ситуации значительно более правильным ходомдля Комиссии было бы не инициировать реформу:«Я думаю, что то, что Комиссия должна было сделать в той ситуации, это применить рабочийметод, разработанный во время проблем вокруг судебного решения Меток (Metock case workingmethod).
Меток – это было решение Суда Европейского союза, касающееся в самых общих чертахпоследствий свободного перемещения неграждан Европейского союза, состоящих в браке сгражданами ЕС. Решение по делу Меток вызвало некоторые эмоции в определенных странахчленах, которые сразу же поставили под сомнение правильность некоторых положенийДирективы о свободном передвижении.
Комиссия в то время очень умело противостояла этимдействиям, ясно заявив, что она не собирается инициировать изменение этой директивы до техпор, пока для этого не будет конкретных причин и, таким образом, согласившись совместно состранами-членами провести исчерпывающее исследование, касающееся возможных проблем вэтой области и потенциальных способов их решения… Это очень быстро привело к выводу, чтодиректива в пересмотре не нуждается, что проблемы были не столь серьезны, чтобы свободноеперемещение граждан смогло открыть дверь для нелегальных мигрантов, прибывающих в ЕС иостающихся здесь посредством фиктивных браков… Все устаканилось, и сегодня никто не помнито последствиях этого судебного дела»462.Иными словами, Комиссия как основной контролер законодательной повесткимогла попытаться «свести на нет» дискуссию о реформе шенгенского законодательства,выбрав опцию, которую Бакрак и Барац называют nondecision-making.
Однако, понимая,что вопрос о реформировании шенгенских правил в любом случае попадет в фокусвнимания глав государств и правительств ЕС на июньском саммите, европейскаябюрократия, как было показано в параграфе 3.2, решила сделать ход первой (first mover)и попыталась, причем вполне успешно, задать довольно четкие рамки дискуссии ореформе на заседании Европейского совета, тем самым фактически вынудив лидеров462Интервью с высокопоставленным чиновником из Комиссии Европейского союза.146стран ЕС предписать ей инициировать ту реформу, которая соответствовала быпредпочтениям самой Комиссии.Как уже отмечалось, предложения Комиссии сентября 2011 года оказалисьчрезвычайно амбициозными и вызвали недоумение и негодование большинства странчленов, посчитавших эти документы вторжением Комиссии в вопросы национальнойбезопасности и суверенитета.
Тем не менее, Комиссия, по мнению Вандамма,действовала крайне рационально:«Первое, что я хочу сказать…, власть всегда берут, ее никогда не предлагают и не отдают. Эточастично объясняет [содержание предложений Комиссии]. Во-вторых, абсолютно очевидно, чтоесли Комиссия выходит с такими предложениями, она изначально знает, что переговоры будуттяжелыми. Моя вторая пословица на такой случай гласит: «если стреляешь из лука, целься высоко,потому что постепенно стрела все равно потеряет высоту полета»… Я думаю, что все в Комиссиипонимали, что в процессе переговоров церковь вернется в центр деревни, понимаете? И вконечном счете, мы придем к более взвешенному и равновесному результату, но, конечно, вначале переговоров требовать отдать все полномочия Сообществам – естестевенно»463.В этом смысле и Франция, и Италия, и другие страны-члены, предписавшиеКомиссии выйти в сентябре с предложением реформы, были, очевидно, пойманы в«ловушку совместного принятия решений», ведь повлиять на то, какими содержательнобудут предложения европейской бюрократии, они не могли.
Более того, как былопоказано в параграфе 3.2, Комиссия очень рационально использовала и возможностьпривлечь на свою сторону Европейский парламент и, таким образом, отстаивать проинтеграционную реформу не только на стадии инициации законопроектов, но, передавэстафетную палочку Парламенту, и на стадии переговорного процесса.Как отмечает функционер, непосредственно участвовавший в подготовкесентябрьских предложений Комиссии, «можно спорить о тактике, или даже правильнее,о стратегии [действий Комиссии]: оттолкнули ли [эти действия] страны-члены»,добавляя, что он так не думает 464.Представляется, что эти стратегия и расчет Комиссии, знавшей по опыту 2009года о ясном предпочтении Парламента быть со-законодателем в реформе механизмаоценки имплементации странами-членами шенгенского законодательства и о нежеланиистран-членов пускать в эту чувствительную область наднациональные институты, вконечном счете, позволили ей использовать институциональные рамки принятиярешений на общеевропейском уровне, чтобы не только не допустить отката интеграции463464Интервью с Люком Вандаммом (Luc Vandamme).Интервью с высокопоставленным чиновником из Генерального директората «Home Affairs».147в рамках шенгенского политического курса, но и вынудить страны-члены согласитьсяна тот исход, на который они первоначально согласны не были.Прописав в качестве процедуры принятия решений по обоим Регламентамобыкновеннуюзаконодательнуюпроцедуру,КомиссияфактическисделалаизЕвропейского парламента вето-игрока в процессе реформы.
Даже несмотря на то, чтоСовет, не имеющий формально права влиять на законодательную повестку ЕС, в полномсоответствии с логикой Райкера465, поменял процедуры голосования по одному из двухРегламентов и формально исключил Парламент из принятия решения по реформемеханизма оценки, чтобы изменить исход переговоров по этому вопросу, у стран-членоввсе равно не получалось не считаться с позицией и предпочтениями европейскихпарламентариев, учитывая, что реформа могла случиться, только если оба Регламентаприняты, а второй Регламент принять без участия Парламента было невозможно.Объясняя скорость, с которой было принято Рамочное решение о Европейскомордере на арест, Даниэль Флоре замечает, что если бы в то время действовала процедурасовместного принятия решений, то, конечно, бельгийскому председательству не удалосьбы справиться за два месяца466.
Действительно, в ситуации полицентричности процессапринятия решения ротационному председательству становится довольно сложно статьнастоящим антрепренером и брокером между всеми акторами, вовлеченными в процесспринятия решений. Пример датского председательства показал, что если ему и удалосьнайти компромисс между представителями министерств внутренних дел в Совете киюню 2012 года, то этот компромисс оказался абсолютно не приемлемым дляЕвропейского парламента, который успешно блокировал реформу до тех пор, пока егопредпочтения не были учтены.Таким образом, как и в случае с Европейским ордером на арест, исходпереговоров оказался таким, а не иным, из-за «ловушки совместного принятиярешений» на общеевропейском уровне и умелых действий политического антрепренерав лице Европейской комиссии, которая с умом использовала не только свое465Райкер пишет: «Причина того, что повесткой манипулируют… состоит в том…, что нельзя гарантировать, чтообщественный выбор не будет зависеть от метода, посредством которого он был произведен.
И если выборчастично зависит от способа, в соответствии с которым он был сделан, политики вполне резонно могут ожидать,что исход изменится, если они изменят способ того, как происходит постановка вопроса, или же какподсчитываются голоса, или же чьи голоса учитываются, а чьи нет, и т.д.» – см. Riker W. H. Op. cit. P. 142–143.466Интервью с Даниэлем Флоре (Daniel Flore).148монопольное право законодательной инициативы, но и институциональные рамки, вкоторых странам-членам пришлось принимать решения.В отличие от истории с ордером, однако, эти рамки были не столько заданынеобходимостью поиска компромисса при голосовании единогласием в крайне сжатыесроки, сколько вынужденной необходимостью стран-членов учитывать мнениеЕвропейского парламента по обоим Регламентам, даже несмотря на то, что Совет сумелформально исключить второго со-законодателя из процедуры принятия решения.149ЗаключениеОпределение влияния внешних шоков на предпочтения стран-членов и исходы,получаемые в процессе переговоров при создании или реформировании отдельныхнаднациональных политических курсов в рамках Пространства свободы, безопасности иправосудия в ЕС, было обозначено во введении в качестве цели данногодиссертационного исследования.
Для достижения этой цели в работе были решенызадачи синтеза различных теорий для определения теоретических оснований работы иформулирования гипотез, определения и операционализации понятийного аппаратаисследования, а также произведен анализ двух случаев, основанный на методологиикейс-стади.В заключении следует отметить, что исследовательский дизайн работы,построенный по принципу тестирования соревнующихся гипотез, позволил намдоказать, что процессы реформирования отдельных наднациональных политическихкурсов в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия в ЕС, запускаемыевнешними шоками, характеризуются рациональным поведением акторов, стремящихсядостичь максимума своих предпочтений при минимизации издержек.
При этом, однако,вынужденные реформировать наднациональные политические курсы, страны-членыоказываются пойманными в «ловушку совместного принятия решений», то есть винституциональные рамки, которые ограничивают их стратегии поведения, наделяютразличных игроков разным весом в переговорном процессе и, наконец, вынуждаютакторов соглашаться на исходы, которые казались им неприемлемыми, учитывая ихизначальные предпочтения.Так, монопольное право Европейской комиссии инициировать законодательство вобоих проанализированных нами случаях позволили ей выступить в качестве ходящегопервым антрепренера (first mover entrepreneur), оказавшегося способным не толькоманипулировать повесткой и институциональными правилами с тем, чтобы ограничитьнабор стратегий поведения отдельных стран-членов, но и связать внешний шок с темполитическим курсом, который европейская бюрократия была готова и хотелареформировать.
Как было показано, и в случае принятия Европейского ордера на арест,150и в случае реформирования шенгенского законодательства внешние шоки не былисвязаны с подвергшимися изменению политическими курсами не только в силугеографического фактора, но и в силу того, что эти шоки напрямую не касалисьсодержания этих политических курсов.Мы также смогли определить характерные особенности поведения игроков иисходов переговорного процесса в ситуации, когда страны-члены вынуждены вести торгтолько между собой, и в полицентричной ситуации, в которой Совет министровявляется со-законодателем наряду с Европейским парламентом.Наминагляднобылопоказано,чтовслучаеучастияПарламентавреформировании шенгенского законодательства, только Европейская комиссия сумеласыграть роль антрепренера, воспользовавшегося внешним шоком событий Арабскойвесны для открытия окна возможностей.
Это связано с тем, что в ситуацииполицентричности переговорного процесса отдельным акторам становится сложнеевыступать в роли антрепренера и брокера, поскольку их собственные предпочтениязаставляют их предлагать компромиссные варианты, удовлетворяющие только один издвух законодательных органов Европейского союза. При этом, рациональные действияКомиссии на стадии инициации законодательства и включение ею в оба Регламента вкачестве процедуры принятия решений обыкновенной законодательной процедурызадали довольно четкие рамки для переговоров и автоматически превратилиЕвропейский парламент в вето-игрока, даже несмотря на то, что Совет министров смогформально исключить Парламент из процесса принятия Регламента о механизме оценкиимплементации шенгенского законодательства.Также оказалось, что в случае реформы шенгенскихправил попыткисекьюритизации внешнего шока использовались отдельными странами-членами в силуэлекторальных соображений, в первую очередь, в отношении собственного населения, ане партнеров по Европейскому союзу.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
