Повышение эффективности расходов бюджетов на общее образование (1142447), страница 11
Текст из файла (страница 11)
Основы разграничения полномочий по расходам между РоссийскойФедерацией и субъектами федерации заложены в статье 72 КонституцииРоссийскойФедерации,относящейвопросыобразованиякпредметамсовместного ведения, которые регулируются отраслевым законодательством [1].Примечание-Статьей43КонституцииРоссийскойФедерациигражданам«гарантируется общедоступность и бесплатность общего образования в государственных илимуниципальныхобразовательныхучреждениях»[1],чтовыступаетоснованиемдлявозникновения расходных обязательств в сфере общего образования.Федеральный закон № 273-ФЗ, вступивший в силу с 1 сентября 2013 года,разграничивает полномочия в сфере финансового обеспечения образованиямежду органами государственной власти Российской Федерации, субъектовРоссийской Федерации и органами местного самоуправления [7]. В соответствиис законодательством Российской Федерации о разграничении полномочий междуразличнымиуровнямивластиреализацияполномочийосуществляетсясамостоятельно за счет средств соответствующих бюджетов, в связи с чемосновная часть бюджетных расходов на финансирование общеобразовательныхуслуг ложится на региональные и местные бюджеты.
Распределение бюджетныхрасходов на общее образование по уровням бюджетной системы в РоссийскойФедерации представлено на рисунке 6.60100%80609395,297,974,82,12012 год2013 год2014 год40200консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерациифедеральный бюджетИсточник: составлено автором по данным [132].Рисунок 6 - Структура расходов консолидированного бюджета РоссийскойФедерации на общее образованиеИз данных рисунка 6 видно, что в общей структуре бюджетных расходов наобщее образование доля расходов федерального бюджета в 2012-2014 гг.снизилась с 7% до 2%, а консолидированных бюджетов субъектов РоссийскойФедерации выросла с 93% до 98%.
Органы местного самоуправлениямаксимально приближены к потребителям услуг общего образования – этопозволяет обеспечивать их наибольшую эффективность именно на местномуровне. Соответственно обязанности по организации предоставления услугобщего образования вполне обоснованно должны относиться к компетенцииорганов местного самоуправления. При этом в соответствии с конституционнымигарантиями государства по предоставлению услуг общего образования ихфинансовое обеспечениеотнесенок расходным обязательствам органовгосударственной власти Российской Федерации.Примечание - подробнее данный вопрос освящен в Главе 1 диссертации.В таблице 5 приведен анализ распределения полномочий между органамигосударственной власти и органами местного самоуправления в сфере общегообразования.61Таблица 5 - Анализ разграничения расходных обязательств в сфере общего образованияПублично-правовоеобразование1РоссийскаяФедерацияМеханизм реализации23разработкаипроведениеединой Российская Федерациягосударственной политики в сфере образования- разработка и реализация государственных Российская Федерацияпрограмм, целевых программ, международныхпрограмм в сфере образования- лицензирование образовательной деятельностиПередача полномочийсубъектам федерации- аккредитация образовательной деятельностиПередача полномочийсубъектам федерации- государственный контроль (надзор) в сфере Передача полномочийобразованиязадеятельностьюорганов субъектам федерацииисполнительной власти субъектовпоконтролюзадеятельностью органовместногосамоуправления,осуществляющихуправление в сфереобразования- подтверждение документов об образовании или Передача полномочийквалификациисубъектам федерации- обеспечение осуществления мониторинга в Российская Федерациясфере образования на федеральном уровне- иные полномочия- разработка и реализация региональных Субъекты Российскойпрограмм развития образования;Федерации- обеспечение государственных гарантий на Субъекты Российскойполучение общедоступного и бесплатного общего Федерацииобразованиявмуниципальныхобщеобразовательных организацияхОсобенности финансовогообеспечения4Осуществляются за счет субвенциииз федерального бюджета ибюджетныхассигнований,предусмотренныхвбюджетесубъекта федерации, но не менеепоступленийотуплатыгосударственнойпошлины,связанныхсреализациейпереданных полномочийСубвенция местным бюджетам (наоплатутруда,приобретениеучебников и учебных пособий,средств обучения)61СубъектыРоссийскойФедерацииПолномочия62Продолжение таблицы 5134организацияпредоставленияобщегообразования в государственных образовательныхорганизациях субъектов Российской Федерации- финансовое обеспечение общего образования вчастных общеобразовательных организацияхСубъекты РоссийскойФедерации-Субъекты Российской Субсидия на возмещение затратФедерации(оплататруда,приобретениеучебников и учебных пособий,средств обучения)- обеспечение общеобразовательных организаций Субъекты Российскойучебниками в соответствии с федеральным Федерацииперечнем учебников- дополнительное финансирование мероприятий Субъекты Российскойпо организации питания обучающихся в Федерациимуниципальных и частных общеобразовательныхорганизациях- создание условий для организации проведения Субъекты Российскойнезависимой оценки качества образовательной Федерациидеятельности организаций- иные полномочия- организация предоставления общедоступного и МуниципальныеЗаисключениемфинансовогобесплатного общего образования по основным образованияобеспечения реализации основныхобщеобразовательнымпрограммамвобщеобразовательных программмуниципальных образовательных организациях- обеспечение содержания зданий, сооружений Муниципальныемуниципальных образовательных организаций, образованияобустройство прилегающих территорий- иные полномочия-Источник: составлено автором по данным [7].62Муниципальныеобразования263Анализ данных таблицы 5 показывает, что закрепленные Законом № 273-ФЗрасходные полномочия в сфере общего образования, совместно финансируемыеорганами государственной власти субъектов Российской Федерации и органамиместного самоуправления муниципальных районов и городских округов,недостаточно четко регламентированы.
Так, на органы местного самоуправлениямуниципальных районов и городских округов возложена обязанность поорганизации предоставления общедоступного и бесплатного общего образованиявмуниципальныхобразовательныхорганизациях,однаковотраслевомзаконодательстве отсутствует четкое описание содержания и объема финансовыхобязательств, связанных с реализацией данного полномочия.Всоответствиисбюджетнымиотраслевымзаконодательствомпланирование и финансирование расходов на оказание общеобразовательныхуслуг осуществляется по нормативам, определяемым органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправлениясамостоятельно распределяют средства, получаемые в форме субвенции избюджетов субъектов Российской Федерации на оказание муниципальныхобщеобразовательных услуг по общеобразовательным организациям. Вместе стем,неустановленорасходынаоплатутрудакакихработниковобщеобразовательных организаций включены в субвенцию, предоставляемуюорганами государственной власти субъектов Российской Федерации местнымбюджетам, т.е.
состав затрат определен недостаточно четко. В результате чегоможетсложитьсяситуация,когдаорганыместногосамоуправлениямуниципальных районов и городских округов могут перекладывать своиобязательства нарегиональные органывласти,например,путемвводадополнительного персонала в штат школ, который будет оказывать услуги посодержанию имущества, тем самым экономя средства бюджетов муниципальныхобразований.Этопозволяетговоритьонедостаточнойобоснованностиразграничения полномочий между органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации и органами местного самоуправления по предметамсовместного ведения.64По сути, на региональном уровне устанавливаются общие правилапланирования и финансирования муниципальных образовательных услуг общегообразования посредством выделения субвенции местным бюджетам, а насколькочетко и эффективно они будут реализованы зависит от решений, принимаемых наместном уровне.
В свою очередь, за органами местного самоуправлениясохраняетсяответственностьзафинансированиерасходов,связанныхсобеспечением материально-технической базы общеобразовательных организаций,соответственно органы государственной власти субъектов Российской Федерациине вправе влиять на установление нормативов расходов на содержание зданий икоммунальные расходы в муниципальных образовательных учреждениях общегообразования, т.е. нормативы расходов, осуществляемых за счет собственныхсредств.Приустановлении(муниципальных)нормативовобразовательныхфинансированияуслугобщегогосударственныхобразованияорганыгосударственной власти субъектов федерации находятся в некой зависимости отрешений, принимаемых федеральным центром.
Так, в статье 99 Федеральногозакона № 273-ФЗ указывается, что норматив финансирования государственных(муниципальных)услугдолженвключатьзатратынаоплатутрудапедагогических работников, с учетом обеспечения уровня средней заработнойплаты педагогических работников, определяемого в соответствии с решениямиПрезидента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления и не может быть ниже уровня, соответствующегосредней заработной плате в соответствующем регионе, на территории которогонаходятся данные общеобразовательные организации [7].Однако в целом по Российской Федерации средняя заработная платапедагогических работников образовательных учреждений общего образованиясоставила от средней заработной платы по экономике региона: 96,9% в 2013 году,96,7% в 2014 году, необходимые значения не были достигнуты в 16 регионах65[129], причём в муниципальных общеобразовательных организациях это значениениже: 86,8% - в 2013 году, 86,7% - в 2014 году.Примечание - В число субъектов Российской Федерации, в которых «средняя заработнаяплата педагогических работников общего образования не достигла средней заработной платыпо экономике региона по состоянию на 2014 год, вошли: Белгородская область, Владимирскаяобласть, Волгоградская область, Забайкальский Край, Ивановская область, Магаданскаяобласть, г.
Москва, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Карелия,Республика Калмыкия, Республика Марий Эл, Республика Северная Осетия- Алания,Республика Тыва, Саратовская область, Челябинская область» [129].Такаядифференциациясвидетельствуетонизкойэффективностимежбюджетных отношений в рамках обеспечения конституционных гарантийдоступа к качественному общему образованию и, как следствие, о недостаточнойобоснованности механизма реализации предмета совместного ведения органовгосударственнойвластисубъектовфедерациииоргановместногосамоуправления.ВрегионахРоссийскойФедерацииоснованиемдляопределениянормативов финансирования государственных (муниципальных) услуг общегообразования явилось письмо Министерства образования и науки РоссийскойФедерации от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02 «О Методических рекомендациях»,ставшее типовым для большей части субъектов Российской Федерации [20].Основная идея, заложенная в методические рекомендации, – реализациянормативного подушевого финансирования в общем образовании, фактически этопереходотфинансированияобщеобразовательныхучрежденийкфинансированию общеобразовательных услуг.В рамках модели нормативного подушевого финансирования распределениебюджетных расходов на общее образование между общеобразовательнымиучреждениями происходит по нормативу, рассчитанному в зависимости от вида инаправленности образовательных программ, уровня образования с учетом формобучения, специальныхусловий получения образования обучающихся сограниченными возможностями здоровья, с учетом других особенностейорганизации по формуле пропорционально числу учащихся, согласно принципу66«деньгиследуютзаучеником».Модельнормативногоподушевогофинансирования предполагает, что при распределении финансовых ресурсовобщеобразовательные организации ставятся в равные финансовые условия,зависящие, прежде всего, от количества обучающихся.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
