Диссертация (1138540), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Вслучае если речь идет о предприятиях, работающих на основе договоровгосударственно-частного партнерства, очевидными достоинствами обладаетметод договорных тарифов.133Российское законодательство не разделяет методы установления тарифовв зависимостиотформсобственностинаобъектыкоммунальнойинфраструктуры, применяя одинаковые методы ко всем предприятиям.В части возможности и ограничений использования разработанногомеханизма взаимодействия власти и бизнеса при проведении конкурсов на правозаключения договоров ГЧП в соответствии с российским законодательствомможно выделить два этапа: до 2014 г.
и после.До 2014 г. проведение конкурсов ГЧП регламентировалось двумянормативными правовыми документами: Приказ ФАС N 67 — в части договоров аренды. ФЗ«Оконцессионныхсоглашениях»—вчастиконцессионныхсоглашений.Приказ ФАС №67 и ФЗ «О концессионных соглашениях» до 1 января 2014г. позволяли в конкурсах ГЧП устанавливать следующие технико-экономическиеи финансовые критерии, указанные в таблице 23.Таблица 23. Критерии конкурсов в соответствии с приказом ФАС №67и ФЗ «О концессионных соглашениях»Приказ ФАС №67 (аренда)ФЗ «О концессионных соглашениях»(концессия)1.Технико-экономические критерии:1. Технико-экономические критерии:1.1.
срокиреконструкции(этапы1.1. срокисозданияи(или)реконструкции) объекта договора,реконструкцииобъектаеслитакаяреконструкцияконцессионного соглашения;предусмотренавконкурсной1.2. периодсодняподписаниядокументации, в т. ч. в период с датыконцессионного соглашения до дня,подписания договора до даты вводакогдасозданныйи(или)объекта договора в эксплуатацию среконструированныйобъектхарактеристиками,концессионного соглашения будетсоответствующими установленнымсоответствоватьустановленнымдоговором технико-экономическимконцессионнымсоглашениемпоказателям;технико-экономическим показателям;1.2.
технико-экономические показатели1.3. технико-экономические показателиобъектадоговоранамоментобъекта концессионного соглашения;окончания срока договора;1.4. объемпроизводстватоваров,1.3. объемпроизводстватовароввыполнения работ, оказания услуг(выполнения работ, оказания услуг) спри осуществлении деятельности,использованием имущества, права напредусмотреннойконцессионнымкоторое передаются по договору;соглашением;1.4. период с даты подписания договора1.5. периодсодняподписаниядо дня, когда производство товаровконцессионного соглашения до дня,134Приказ ФАС №67 (аренда)(выполнение работ, оказание услуг) сиспользованием имущества, права накоторое передаются по договору,будет осуществляться в объеме,установленном договором;1.5. качественнаяхарактеристикаархитектурного,функциональнотехнологического, конструктивногоилиинженерно-техническогорешениядляобеспеченияреконструкции объекта договора иквалификация участника конкурса.2.
Финансовый критерий:2.1. цены на товары (работы, услуги),производимые(выполняемые,оказываемые)сиспользованиемимущества,праванакотороепередаются по договоруФЗ «О концессионных соглашениях»(концессия)когдапроизводствотоваров,выполнение работ, оказание услугпри осуществлении деятельности,предусмотреннойконцессионнымсоглашением, будет осуществляться вобъеме,установленномконцессионным соглашением;1.6.
обязательства, принимаемые на себяконцессионеромвслучаяхнедополучениязапланированныхдоходовотиспользования(эксплуатации)объектаконцессионногосоглашения,возникновениядополнительныхрасходов при создании и (или)реконструкцииобъектаконцессионногосоглашения,использовании(эксплуатации)объекта концессионного соглашения.2. Финансовый критерий:2.1. размер концессионной платы;2.2. размер инвестиционных обязательствконцессионераКак следует из таблицы 23, проведение конкурса на право заключениядоговоров ГЧП позволяло как определять обязательства операторов помодернизациии реконструкцииобъектовкоммунальнойинфраструктуры(включать технические критерии при определении победителя конкурса), таки минимизировать тариф победителя конкурса (в случае договоров аренды).Однако ключевая проблема заключалась в следующем.
В соответствии сроссийским законодательством регулирование тарифов на водоснабжение,водоотведение и теплоснабжение осуществляется органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации в области тарифного регулирования, в т.ч. и в случае проведения конкурсов на право заключения договоров ГЧП. Неявляясь стороной договора ГЧП, орган регулирования субъекта РоссийскойФедерации при установлении тарифов на товары и услуги для частного операторане обязан был руководствоваться обязательствами муниципалитета, взятыми им врамках договора ГЧП. Соответственно, орган власти, который заключает договорГЧП и определяет цели деятельности оператору, не мог гарантировать135последнему соответствующую тарифную выручку, поскольку исключен изпроцесса регулирования тарифов. В результате при формировании тарифа моглибыть не учтены финансовые потребности, необходимые оператору длядостижения целей, поставленных органом власти в рамках договора ГЧП.Оператор мог не выполнить свои обязательства перед органом власти ввиду того,чтоустановленныйтариф,соответствующийпредставленияморганарегулирования об обоснованном тарифе, был недостаточен для достиженияпоставленных целей.
Таким образом, успех договора ГЧП зависел не только отлиц, участвующих в договоре, но и от третьих лиц (органа регулирования).НезависимоотналичиядоговораГЧПтарифноерегулированиеосуществлялось уполномоченным органом регулирования субъекта по методу«себестоимость плюс нормируемая прибыль». Срок тарифного регулированиясоставлял один год. Подобный метод тарифного регулирования не стимулировалкоммунальные предприятия снижать себестоимость, т. к. была основана назатратных принципах формирования тарифов, а срок тарифного регулирования,равный одному году, негативно сказывался на возможности инвестиционногопланирования в коммунальном секторе.Таким образом, законодательство не допускало возможности примененияметода критерия минимального тарифа.
В случае определения начального тарифапо результатам конкурса орган регулирования не имел никаких обязательств поегоустановлению.Какследствие,анализконкурсныхдокументаций,проведенный в параграфе 1.3, показал, что тариф в качестве финансовогокритерия конкурса практически не использовался, а заключаемые договора ГЧПне несли серьезных инвестиционных обязательств частных операторов.В рамках работы в фонде «Институт экономики города» автором былразработан механизм «расчетных тарифов», который являлся адаптацией методакритерия минимального тарифа к существовавшим правовым рамкам и позволилснизить риски тарифного регулирования в рамках договора ГЧП.
В соответствиисданнымподходомв качествекритерияконкурсаГЧПиспользовалсяфинансовый критерий — индекс ежегодного изменения тарифов. Участники136конкурса указывали ежегодный индекс изменения тарифа без привязки кинфляционным факторам, который позволит им достичь технико-экономическихпоказателейимодернизировать/реконструироватьобъектыкоммунальнойинфраструктуры. Инфляционные факторы и процедура определения «расчетноготарифа» определялись договором ГЧП. При этом регулирование тарифовоператорапродолжалодействующегоосуществлятьсязаконодательствавсоответствииРоссийскойФедерациисположениямиисучетомустановленных им ограничений, например предельных индексов роста тарифов.При возникновении разницы между «расчетным» и фактически установленнымтарифом договор ГЧП предусматривал следующие варианты, в соответствии скоторыми стороны могли решить данную проблему:1.
компенсация из бюджета выпадающих доходов оператора;2. снижениезначенийтехнико-экономическихпоказателей,которыхнеобходимо достичь оператору в соответствии с договором ГЧП;3. увеличениепродолжительностипериодадостижениятехнико-экономических показателей, указанных в договоре ГЧП;4. изменение значений технико-экономических показателей с одновременнымувеличением продолжительности периода их достижения.Применениемеханизма«расчетныхтарифов»позволилооператоруопределить финансовые условия, приемлемые для привлечения инвестиций вцелях реализации, взятых на себя по итогам конкурса обязательств. Данныйподходнеустранялрискитарифногорегулирования,нопредлагалкомпенсационные механизмы для обеспечения необходимых доходов оператораили уменьшения его обязательств.
Механизм «расчетных тарифов» использовалсяпри проведении конкурса на право заключения договора аренды системцентрализованного теплоснабжения в г. Новошахтинске (Ростовская область), очем пойдет речь в параграфе 3.2.При активном участии коллектива экспертов с участием автора былинициирован процесс совершенствования концессионного законодательства, вчастности была сделана серьезная попытка реализации концепции договорных137тарифов. С 2014 г. законодательство в сфере ГЧП серьезным образом изменилосьв связи с вступлением в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г.
№103-ФЗ «Овнесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» иотдельные законодательные акты Российской Федерации». К сожалению, как эточасто бывает в законодательном процессе, окончательное решение носилополовинчатый характер. Далее будут проанализированы ключевые положенияактуальной версии концессионного законодательства.Новая редакция федерального закона «О концессионных соглашениях»запретила передачу объектов коммунальной системы в аренду в случае, если срокввода хотя бы одного объекта системы превышает пять лет. Таким образом,законодательствопредполагает,чтоосновнымтипомзаключаемыхвкоммунальном секторе договоров ГЧП должны стать концессионные соглашения.В этой связи в работе будет подробно рассмотрено законодательство,регламентирующее порядок выбора критериев и установления тарифов в случаереализации концессионных соглашений, хотя в целом новый подход к выборуоператоров и установление тарифов одинаковы как для концессионныхсоглашений, так и для договоров аренды.В соответствии с п.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
