Диссертация (1136528), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Аналогичныеструктуры в Европейском Союзе носят название экспертных групп (expertgroups).1.2.1. СШАИсторияиспользованиясовещательныхоргановправительственными структурами в США начинается по меньшей мере в19 веке – в частности, уже в 1842 год Конгресс предпринял первуюпопытку контролировать расходы ведомств исполнительной власти насовещательныекомитеты[84,c.453].Сращиваниенаукиипромышленности с государственными структурами в годы Второймировой войны привело к значительному росту числа совещательныхкомитетов.
В частности, активно привлекались внешние эксперты дляоценкикачестваплановисследований,23которыефинансировалогосударство.Ростгосударственноговмешательстваввопросыздравоохранения и безопасности во время и после войны привел к роступотребности государства в специализированном экспертном знании. К1970 года, по оценке наблюдателей, правительственные структуры СШАобслуживали более 3 тысяч комитетов [84, c.460][170].В настоящее время система совещательных органов в СШАвключаетоколо900консультативныхкомитетовприразличныхведомствах [136], в 2009 году в них заседало около 63 000 человек.Комитеты могут создаваться Конгрессом, самими агентствами, некоторые– напрямую Президентом [129][71][82].В официальном реестре консультативные комитеты подразделяютсяна следующие типы по основной сфере деятельности и поставленнымзадачам: государственная политика, технические или научные, управлениененаучнымипрограммами,рассмотрениегрантов,переговорыпорегулированию, другие.В 1972 году, в связи с растущим беспокойством Конгрессаотносительно влияния консультативных комитетов на государственныерешения, был принят специальный регулирующий акт- Акт офедеральных консультативных комитетах (Federal Advisory CommitteeAct).
Но и после введения новых требований к представительству ипрозрачности, исследователями регулярно высказываются сомненияотносительно сбалансированности представленных в комитетах групп инепредвзятости их суждений. В частности, М.Браун [76] поясняет:участники федеральных консультативных комитетов могут иметь один издвух статусов – «эксперты» или «представители», причем присвоениепоследнего позволяет бюрократам, которые занимаются формированием ирегулированием деятельности комитетов, привлекать к консультациинепропорционально большое количество заинтересованных лиц, в первуюочередь групп интересов бизнеса.24В целом, развитость группового представительства интересов вСША во многом обусловила контекст, в котором здесь действуютсовещательные органы: большинством наблюдателей они оцениваются впервую очередь как структуры, где происходит согласование интересовгрупп.1.2.2.
Европейский СоюзСовещательные органы, с которыми консультируются подразделенияЕвропейской Комиссии, пожалуй, представляют собой наиболее развитуюи разветвленную систему. Экспертная группа Европейской Комиссии – этосовещательный орган, дающий рекомендации Комиссии при выработкезаконодательных предложений, а также при мониторинге и координациивыполнения принятых программ. В 2007 году в официальном регистренасчитывалось1237групп,однаковреальности,пооценкамнаблюдателей, их число больше [158].Основная цель, декларируемая при создании экспертных групп, –компенсировать недостаточность собственных кадровых и экспертныхресурсов Европейской Комиссии при разработке законодательных мер.Однако простое наблюдение позволяет констатировать, что это неединственный фактор их создания: много экспертных групп существуетдаже в тех областях политики, где Комиссия традиционно располагаетразветвленной организацией и обеспечена кадрами – например, всельскохозяйственнойполитике.Крометого,экспертныегруппыиспользуются не только на этапе разработки нормативных актов, но и впроцессе их обсуждения и принятия, а также при реализации принятыхмер.
Наконец, часть функций Комиссии, не связанных с принятием иреализацией нормативных актов, также реализуется с участием экспертныхгрупп: представительство ЕС в международных организациях, надзор завнутренним рынком и административные обязанности Комиссии [122,25c.20]. Широкое и слабо контролируемое вовлечение экспертных групп впроцесс принятия решений на европейском уровне не может не привлекатьвнимание исследователей [122, c.21].ВотличиеотСША,гдеосновнойопасностьюсчитаетсядоминирование одной из групп интересов в системе принятия решений,Европейский Союз использует вовлечение заинтересованных сторон,чтобыизбавитьсяотизлишнего«технократизма»,которыйбылсвойственен европейским структурам с момента их создания.
В частности,в стремлении компенсировать «демократический дефицит» (недостатоксобственной легитимности у наднациональных институтов) ЕвропейскаяКомиссиявключаетвсоставэкспертныхгрупппредставителейзаинтересованных сторон. Формально это закреплено в Белой книге поевропейскому управлению в 2001 году: экспертное знание, привлекаемоеКомиссией, должно отличаться не только научной обоснованностью, ноприниматьвовнимание правовые, социальные,экономические иэкологические соображения. Поэтому участниками экспертных группстановятся представители национальных администраций государствчленов ЕС, гражданского общества в целом или заинтересованных групп как и индивидуальные независимые эксперты. Стоит отметить, что такойподход уже вызывает критику: исследователи обращают внимание нанеоднородное представительство различных интересов – в первуюочередь, преобладание в них крупного бизнеса [85][107][144][168].1.2.3.
ВеликобританияВ марте 2009 года, в соответствии с официальным отчетом, придепартаментах и министерствах Великобритании существовало 405консультативных структур в статусе «публичных органов» (кванго)[58][65]. Такое количество, конечно, не могло появиться внезапно. Еще в1926 году Д.Фэйрли описывал [97] создание консультативных комитетов26при администрации - как относительно новый феномен в британскойполитике. Автор отмечает, что кроме ученых в эти структуры вовлекаютсяпрофессиональные и иные добровольные организации [97, c.812]. Посвидетельству Фэйрли, они стали создаваться в начале 20 века, множествовременных структур было создано во время Первой Мировой войны – длярешения неотложных задач, которое взяло на себя правительство [97,c.813].
В межвоенное время новые комитеты учреждались актамисоответствующих ведомств [97, c.816]. В отдельных случаях консультациис ними была обязательна [97, c.817].На несколько десятилетий позднее, оперируя понятием стиляпринятия решений (policy style), Дж.Ричардсон и А.Джордан [151]объясняют развитие системы консультативных органов в Великобритании.Ониотмечают,чтоособенностямибританскогостиляявляетсяприверженность консультациям и переговорам, стремление к достижениюконсенсуса–пусть дажеИнституциональнойформойценойдлязатягиванияпереговоровпринятиягруппрешения.интересовидепартаментов являются комитеты.
Система консультативных комитетовпризвана вовлечь специализированное знание в процесс принятия решенийс помощью формальных структур вовлечения групп интересов. Такиеструктуры удобны, утверждают исследователи, когда чиновники имеютдело с повторяющимися проблемами, и основаны на консенсуснокорпоратистских нормах [151, c.261]. Ричардсон и Джордан особоподчеркивают, что подобная институционализация – способ сделатьпроблему переговорной, избежать риска (предприняв все необходимыеусилия) и конфликтов.На два основных фактора развития консультативной системы вВеликобритании обращают внимание также Дж.Гринвуд и Д.Уилсон [108].Во-первых, работа правительства требует все больше технической,специализированный информации, для получения которой необходимо27широкововлекатьвнешнихэкспертов.Во-вторых,растущийинтервенционизм правительственного курса требует консультаций сзаинтересованными сторонами – и потому, что последние чувствуют, чтоимеют право быть услышанными, и потому, что их сотрудничествонеобходимо для успешной реализации принятых решений [108, c.33].Таким образом, причинами возникновения и бурного развитиясистемы консультативных органов в Великобритании исследователиназываютростсферыгосударственноговмешательства(каккратковременный – в условиях войны – так и долгосрочный), особенностиполитической культуры, ее ориентированность на консультации иконсенсус,атакжерастущуюпотребностьправительствавспециализированной информации.1.2.4.
ФранцияВо Франции к 2009 году насчитывалось 545 комитетов и комиссий,официально принадлежащих к категории «административные структурыконсультативногоадминистрациихарактера»иивключающихзаинтересованныхгрупп.Впредставителейрамкахреформыгосударственного управления 211 из них были упразднены декретом от 4июня 2009 года [164], и все же их число осталось значительным.Исследователиотмечают,однако,чтоэтиконсультативныеструктуры используются в условиях этатистского государства формально,и принятие решений происходит на более высоком уровне – с учетом«общего интереса», так, как его понимают политики. «Конфликтная»политическая культура Франции и центральная роль государства вомногом предопределяют недоверие представителей последнего к частныминтересам, даже в рамках созданных государством консультативныхструктур.
Государственные деятели стремятся использовать эти структурыдля получения необходимой информации и отделять ее от выражения28интересов.Ивцелом,попризнаниюисследователей,принятиегосударственных решений во Франции чаще основано на политических иидеологических мотивах, чем на технократически обоснованных ирациональных доводах [148].Вероятно, поэтому и представители групп интересов, оценивая рольправительственных комитетов, скептично оценивали эффективностьподобных институтов и говорят о доминировании в них представителейгосударственных ведомств [174, c.188]. Однако само участие в подобныхструктурах оценивается представителями групп как необходимое, почтиобязательное: даже если их реальное влияние невелико, они позволяютозвучивать мнение группы, а также быть в курсе мнения ведомства идругих групп [174, c.194].Таким образом, во Франции, в условиях доминирования государстваи его стремления ограничить работу в консультативных органах чистоэкспертной оценкой предлагаемых решений, отделить ее от выражениячастныхинтересов,консультативныеструктурыстановятсядляучастников в первую очередь площадкой взаимного информирования.
Ихвлияние на принятие решений минимизировано в том числе и тем, чтодажеприводимыерациональныедоводынеобязательнобудутубедительны – правительство принимает решения, основываясь насобственных представлениях о целесообразности.Исследователи систем совещательных органов в различных странахпо-разному описывают роль совещательных органов в политическойсистеме: какие-то из этих трактовок в большей степени специфичны дляопределенной страны, какие-то в меньшей степени связаны со страновымконтекстом.В целом все исследователи признают, что рост сложности вопросовгосударственной политики в последние десятилетия сопровождался29соответствующимростомпотребностиспециализированнойинформации.Однакоправительствдалееможноввыделитьразличные акценты: часть исследований трактуют совещательные органы сточки зрения выработки и предоставления лицам, принимающим решения,научнойэкспертизы[63][67][171],другие(итакихбольшинство)рассматривают их как площадку взаимодействия и вовлечения в процесспринятиярешенийгруппзаинтересованныхграждан(НКО,профессиональных организаций, групп интересов бизнеса и т.д.) [81][142].1.3.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
