Диссертация (1136404), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Новая редакцияПоложения об Администрации Президента РФ [Указ Президента РФот 21 июня 2004 г. N 791] закрепила статус Администрации какоргана,определяющегополитикивобеспечениепрезидентскихигосударственнойисполнительныхкадровойструктурахиреализацию президентского контроля над исполнительной властью,т.е. обладающего контрольными сверхполномочиями» [Абелинскайте,2015].
В соответствии с изменения в нормативно-правовом акте,регулирующем деятельность и функционал Администрации, ей былипереданы функции по контролю над выполнением президентскихрешений, исполнению федеральных законов органами власти иучреждениями. Объём такихконтролируемыхактовежегодносоставляет около 2 тысяч [Старцев, 2008] реализованных инициативПрезидентабезучётаконтролянадинымикатегориямиконтролируемых актов.«Институционализация сферы влияния органа проходила врамкахрасширенияфункциональнойзоныАдминистрации.Вчастности, Администрация была наделена рядом полномочий,существенно расширяющих возможности Президента и его аппаратапо определению стратегических направлений развития общественныхи политических отношений и реализации данных направлений вдирективном порядке» [Абелинскайте, 2015].
Эти изменения касаютсярегулирования сферы муниципального самоуправления, реализации134государственной политики в области СМИ и борьбы с коррупцией[Нисневич, 2010].Особый статус приобрело Управление Президента РФ повнутренней политике [Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. N791ОбутвержденииПоложенияобУправленииПрезидентаРоссийской Федерации по внутренней политике]. Сравнительныйанализ нормативно-правовых актов, регулирующих функции идеятельностьГлавногогосударственно-правовогоуправленияПрезидента РФ (нормативное регулирование и спектр полномочийэтого органа проанализированы в части исследования, посвящённойтрансформации института законодательной власти) и УправленияПрезидента РФ по внутренней политике позволяет зафиксироватьситуацию фактического дублирования функций и полномочий этихорганов.
В то время как Главное государственно-правовое управлениеявляется официальным источников законопроектов, вносимых нарассмотрения в нижнюю палату парламента от лица и имениПрезидента РФ, целый ряд подобных полномочий в неявном видезакреплён и за Управлением Президента РФ по внутренней политике[Положение об Управлении Президента Российской Федерации повнутренней политике].
Сравнение задач и функций обеих структур,отражённое в частях 3 и 4 Положений о деятельности каждой из нихпредставлено в Таблице 4.Таблица 4Сравнительный анализ функций и задач ГГПУ и УВППрезидента РФГлавное государственно- Управление Президента РФправовое управлениепо внутренней политикеПрезидента РФзадачаобеспечение деятельностиорганизация и обеспечение135Президента Российскойвзаимодействия главыФедерации по правовымгосударства с СоветомвопросамФедерации ФедеральногоСобрания РоссийскойФедерации иГосударственной ДумойФедерального СобранияРоссийской Федерации…функция подготовка законопроектов участиевподготовкедля внесения ихзаконопроектов,вносимыхПрезидентом РоссийскойПрезидентомФедерации вФедерацииГосударственную ДумуГосударственнуюФедерального СобранияФедеральногоРоссийской Федерации вРоссийскойпорядке законодательнойпорядкеинициативыинициативы,РоссийскойвДумуСобранияФедерациивзаконодательнойапроектовтакжеуказов,распоряжений и порученийПрезидентаФедерацииРоссийскойпонаходящимсявопросам,введенииУправленияфункция участиевобеспечении участие в подготовке встречвзаимодействияПрезидентаФедерацииФедерациисПрезидентаРоссийскойРоссийской Федерации,руководстваСоветом АдминистрацииФедерального РоссийскойПрезидентаФедерациис136СобранияРоссийской руководством палат ФС РФ,Федерациии руководителями депутатскихГосударственнойДумой объединенийФС РФПримечательно, что формулировки элементов Положения,регулирующего деятельность УВП, мы можем определить как«туманные»примеромитрактуемыеподобнойрасширительноеопределяемаямаксимальноформулировки,толкованиевзаконодательныхможетПоложенииииныхкакинициативкбытьшироко.ОтдельнымкоторойприменимоифункцияУВП,«обеспечениеподдержкиПрезидентаРоссийскойФедерации…».Также в рамках институциональной трансформации 2004 г.Управление Президента РФ по внутренней политике получило правона осуществление полномочий в отношении конструирования всегополитического поля и реализации стратегических задач в областиизбирательной и законодательной системы, экономического развития(проекты решений Правительства о кандидатурах представителейгосударства в советы директоров стратегических предприятийсогласовываютсясАдминистрациейПрезидента),атакжефедеративных отношений, региональной государственной власти иместного самоуправления.Нормативно-правовые акты, устанавливающие деятельностьАдминистрации Президента и её структурных единиц, зафиксировалиизменение ряда правил, определяющих трансформацию другихгосударственных институтов в современной России: в частности,правил сферы влияния, а также ограничительных и позиционныхправил.137Этофактическиконсолидируетзначительнуючастьполитического и административного ресурса в руках узкого кругаперсон, исключённых не только из прозрачной электоральнойсистемы инкорпорации в политическую элиту, но из публичной сферыкак таковой.138ЗаключениеТеоретико-методологическую основу исследования составляетсинтезированный подход, выраженный в интеграции структурного идеятельностногоподходов,представленныхновойинституциональной и элитистской теориями.В данном исследовании элита понималась как социальнаягруппа, состоящая из индивидов, обладающих позициями власти «внезависимости от того, какие факторы обусловили их властноеположение» [Гаман-Голутвина, 2000] и принимающих стратегическиеполитико-управленческие решения, то есть выполняющих наиболееважные функции в государстве [Keller, 1991], что в большей степенисогласуетсяспозициейО.В.Гаман-Голутвинойотносительнопонимания этого концепта и выделение социальной группы.Особое понимание властных институтов в рамках исследованияопирается на так называемую «насыщенную» трактовку институтов.Эта трактовка позволяет не просто рассматривать институты какформализованные и законодательно закреплённые нормы, но ианализировать их в комплексе с рутинизированной «практикой,процедурами, обычаями, ролями, стратегиями, организационнымиформами, технологиями, убеждениями, парадигмами, моральныминормами, культурой и знаниями» [March, Olsen, 1989].
Анализтрансформация институтов проводился с опорой на результатыисследований Дж. Найта, который объясняет происхождение иизменение институтов как «продукт усилий отдельного актораограничитьдействиядругихакторов,скоторымионвзаимодействует» [Knight, 1992], и Д. Норта.Кроме того, в работе было предложено новое пониманиепроцессанеформальнойинституционализациикакэндогенногопроцесса искажения властных институтов вследствие присваивания139им желаемых функций.
Особым механизмом таких искаженийявляется их формализация, когда искажённая норма закрепляетсяформально в виде нормативно-правового акта, и неформализованнаятрансформация функций и ролей института.Одним из результатом работы является вывод о доминированииполитической элиты в качестве актора, обладающего доступом косуществлению процесса трансформации институтов государственнойвласти.Отдельнымпунктомразмышленийявлялсятезисонамеренности этого процесса в рамках реализации целей узкого кругапредставителей политической элиты по консолидации рычаговуправления (главными из которых мы полагаем административный изаконодательный ресурсы).
Очевидно, что успешная реализация этихнамеренийсвязанапоследовательнуюхарактеристикскомплексомлогикуанализаполитическойфакторов,определяющихсначаласпецифическихэлитысовременнойРоссии,обуславливающих её предпочтения, интересы и систему мотивации,затем - спектра ресурсов, доступных для реализации процессовинституциональной трансформации, и в качестве результата этихтрансформационныхпроцессов–ключевыеинститутыгосударственной власти, изменившие свою структуру, функции ироли.Эмпирическаячастьисследованияосновананаанализетрансформации ключевых органов, представляющих институтызаконодательной и судебной ветвей власти, а также институтпрезидентства:ФедеральногоСобранияРФ,ВерховногоиКонституционного судов РФ и Администрации Президента.Итогом данного исследования стало подтверждение гипотезы отом, что неформальная институционализация как процесс искажениявластных институтов современной России и придания им новых140функций,являетсяосновнымтипомтрансформациивластныхинститутов в современной России.
Мы в значительной степениопирались на идею о неизбежном существовании внутри институтовгосударственнойполитическихвластиакторовт.н.«серых»некоторыйзон,коридорсоздающихдлявозможностейподеятельности в рамках этих институтов. В условиях реальности этаситуация вполне может быть оценена как нормальная. Совершеннодругая оценка возникает в случае, если политические акторыполучают возможности для бесконтрольного вторжения в сутьинститута, деформации его функций и трансформации роли.Процесс изменения Регламента Государственной Думы ввопросах формирования Совета ГД ФС РФ, а также изменения внормах, регулирующих институциональный дизайн партийной иизбирательной систем и порядок назначения на должности членовСовета Федерации и руководства контрольных органов ФС РФ, врезультате обусловили «ограничение контроля над организациейдеятельности Парламента со стороны других политических сил иобщества,атакженарушениепринциповпарламентаризма»[Абелинскайте, 2015].Институциональныетрансформацииврамкахинститутасудебной власти нашли отражение в изменении порядка назначения исмещения с должности главы Конституционного суда, а также вреализованнойреформеАрбитражногосудов,послияниюфактическиВерховногоозначающемуиВысшегоупразднениепоследнего.
Это реформа, в частности, изменила порядок направлениянадзорныхжалобсверхполномочиянарассмотрениеПредседателюПрезидиумаСудебнойипередалаколлегиипоэкономическим спорам и Председателю ВС РФ, которые получилиправо вмешиваться в процесс рассмотрения дел на любом этапе141вплоть до отмены решения судьи или «тройки» судей Судебнойколлегии по экономическим спорам о вынесении определения напередачу дела на рассмотрение «тройки или затем Президиума ВС РФсоответственно.Принципнезависимостиинститутасудебнойвласти,закреплённый в нормативно-правовых актах, не оспаривается наформальном уровне, однако функции, исполняемые институтом,изменяются в значительной степени, обеспечивая значительныевозможности по влиянию исполнительной власти на институтысудебнойвласти,чтопонимаетсянамикакнеформальнаяинституционализация практик подобного влияния и давления присохранении внешнего институционального конституционного фасада.Нормативно-правовые акты, устанавливающие деятельностьАдминистрации Президента и её структурных единиц, зафиксировалиизменение ряда правил, определяющих трансформацию другихгосударственных институтов в современной России: в частности,правил сферы влияния, а также ограничительных и позиционныхправил.
В общем виде этот процесс представляет собой эволюциюАдминистрациифункциямиПрезидентаканцелярии,доизрабочегоорганаоргана,наделённогогосударственнойвласти,обладающего контрольными полномочиями и регулирующего всеизменениянаполитическомполе.Этоттезисподкрепляетсярезультатами исследования, фиксирующего нарушение принципаразделениявластей,связанногос«выходящимзарамкиконституционности воздействием президента (и его Администрации)на выборы Государственной Думы, формирование Совета Федерации,их законодательную деятельность, а также на судебную власть»[Медушевский, 2015].142Кроме того, особым статусом обладает Управление ПрезидентаРФповнутреннейполитике,котороеврезультатеэтоготрансформационного процесса получило право на осуществлениеполномочий в отношении конструирования всего политического поляи реализации стратегических задач в области избирательной изаконодательной системы, экономического развития и т.д.Анализ трансформации правил определённого типа подчеркнулпринципиальный характер эти институтов, зафиксированных втипологии Э.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
