Диссертация (1136404), страница 18
Текст из файла (страница 18)
Скуратова, когда президент Б. Ельцин 2апреля 1999 г. своим указом отстранил Ю. Скуратова от должности, а112Совет Федерации не принимал решение о его отставки больше годавплоть до 17 апреля 2000 г.Существенная самостоятельность и независимость членовСовета Федерации при таком порядке его формирования, по мнениюрядаисследователей,сталапричинойспешнореализованныйинституциональных трансформаций [Нисневич, 2009]. Уже черездесять дней после своей инаугурации 17 мая 2000 г. президент В.Путин внес в Государственную Думу свои первые законодательныеинициативы, среди которых был проект федерального закона,предполагавшийизменениепозиционныхправилотносительнопорядка формирования состава Совета Федерации.Законодательная инициатива была оформлена Федеральнымзаконом №113-ФЗ от 5 августа 2000 г.
«О порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».Этот закон принципиальным образом изменил систему формированиясостава верхней палаты парламента, выведя из него высшихдолжностных лиц и председателей законодательных органов регионовРоссии. В законе была закреплена новая норма о формированиикорпуса членов СФ ФС РФ, предполагающая сохранение принципа 2члена СФ от каждого региона, но предлагающая разные принципызанятия этих должностей для представителей исполнительной изаконодательной властей тот или иного региона: представительпервой назначался главой региона, представитель второй – выбиралсявсем законодательным собранием региона. Ощутимым эффектом этихизменений стала утрата главами регионов потенциальных механизмовоказания влияния на принятие стратегических решений и снижениестатуса самого органа.Последующие институциональные трансформации связаны сизменением позиционных правил относительно глав субъектов113федерации.
В частности, в 2004 г. принцип избрания высшегодолжностного лица региона был заменён на новую систему«наделениязаконодательнымФедерациилица,органомпредставленногосубъектаРоссийскойПрезидентомРоссии,полномочиями высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации, [что обусловило ещё большее отстранение] граждан … отучастия в формировании Совета Федерации» [Нисневич, 2010: С.
10].Надискуссионныйхарактертакогозаконодательногонововведения указал в своем особом мнении судья КонституционногоСуда А. Кононов: «Следует признать, однако, экспертное мнение, чтоконструкция «наделения полномочиями» юридически непонятна инекорректна. Очевидно, что данное лицо не может «наделяться»полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющиеего органы ими не обладают» [Постановление КонституционногоСуда РФ №13-П от 21.12.2005].Анализ персонального состава т.н. 3 созыва Совета Федерации,охватывающий период 2002-2012 гг. показывает значительноепреобладание представителей бизнеса. При попытке выявленияпроцентного соотношения профессиональных категорий (Таблица 3),на первый взгляд обнаруживается преобладание выходцев изсоветской«номенклатуры»,т.е.персон,начинавшихсвоюпрофессиональную карьеры в ВЛКСМ, региональных ЦК и подобныхструктурах.
Однако при более подробном анализе профессиональныегруппы выходцев из «номенклатуры» и бизнес-структур сливаются. Вчастности, переход из партийных структур КПСС в число акционеровАО «Тюменьнефтегаз» демонстрирует член Совета Федерации отХМАО Г. Олейник. Среди представителей бизнеса, рекрутированныхвСоветФедерации,зарегистрированноговвеликочислособственниковМосквеи/илисвязанногобизнеса,с нефтяной114промышленностью.
В частности, к таким персонам относятся Х.Гуцериев, Д. Ананьев, В. Пичугов, А. Нелидов.Таблица 3Сравнительный анализ каналов рекрутирования членов СФ ФСРФИсточникОбщее числоПроцентноепредставителейсоотношение отрекрутированияобщего числасоветская партийная 16745%номенклатурабизнес13336%силовые структуры6016%Обозначенная новая система избрания глав регионов некоторымобразоминституционализировалапопыткиоказанияадминистративного влияния на процесс замещения должностей главсубъектов федерации и предоставила широкие полномочия дляструктур,сопровождающихформированиюэлементомдеятельностьгубернаторскогозакрепленияпрактиккорпуса,ПрезидентаРФ,чтоважнымнепотизма.сталоКрометого,поэтообусловило дальнейшее сужение прав жителей регионов по участию вформировании корпуса членов СФ ФС РФ, что в значительнойстепени способствовало деформированию функции представительстваверхней палаты российского парламента.1153.1.3.
Контрольные органы ФС РФПроцессы трансформации обеих палат ФС РФ неизбежнодополняются изменениями в его контрольных органах: Счетнойпалате и институте Уполномоченного по правам человека. В данномслучае «Президенту России была отдана прерогатива фактическогоназначения должностных лиц этих органов, что только формальнооформляется решениями палат Федерального Собрания» [Нисневич,2015].Счётная палатаКонституция1993годаустановилаобщиепринципыформирования и деятельности Счётной палаты – особого органа,реализующего контроль над исполнением федерального бюджета.Полномочия по формированию этого органа распределены междупалатами российского парламента: Государственная Дума получилаправо назначения и отрешения от должности Председателя Счетнойпалаты и 50% ее аудиторов, в то время как Совет Федерации обладаетв этом вопросе меньшим объёмом полномочий и принимаетаналогичное решение по кандидатуре заместителя ПредседателяСчетной палаты и оставшихся 50% ее аудиторов.В соответствии с первоначальной редакцией Федеральногозакона № 4-ФЗ от 11 января 1995 г.
«О Счетной палате РоссийскойФедерации»,онаявлялась«постояннодействующиморганомгосударственного финансового контроля, образуемым ФедеральнымСобранием и подотчетным ему» [ФЗ № 4-ФЗ от 11 января 1995]. ВсоответствиисустановлениямиКонституции1993годаеедолжностные лица - Председатель, заместитель Председателя идвенадцать аудиторов Счетной палаты - назначались палатамиФедерального собрания. При этом «порядок выдвижения кандидатовна эти должности законом не был установлен и определялся116регламентами палат» [Нисневич, 2015]. Регламент ГосударственнойДумы определил порядок представления кандидатур на должностьПредседателя и шести аудиторов Счетной палаты со стороныКомитета ГД ФС РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам приреализации неформализованного механизма согласования кандидатовмежду фракциями.
Регламент Совета Федерации определял, чтокандидатуры на должности заместителя Председателя Счетнойпалаты и ее шести аудиторов представлялись Комитетом СФ ФС РФпо бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию,денежнойэмиссии,налоговойполитикеитаможенномурегулированию.Трансформация федерального законодательства в отношенииСчётной палаты была реализована в 2004 г. Эти измененияопределили новый порядок назначения Председателя Счетной палатыи его заместителя в соответствии с прежней системой, но попредставлению Президента РФ. С. Степашин, находившийся в тотмомент в должности Председателя Счетной палаты, стал инициаторомэтих изменений в законодательстве. Необходимость этих поправокбыла артикулирована в 2001 г.
и была обусловлена необходимостьюповысить статус Счетной палаты в системе органов государственнойвласти [Родин, 2001].Также был определён особый порядок внесения предложений окандидатах на должность Председателя Счетной палаты. Новый законсохранил право депутатских фракций и комитетов ГД ФС РФвнесения подобных предложений, но установил дополнительноетребование голосования за такое предложение 20% депутатскогокорпуса. Подобная процедура была разработана для внесенияпредложений о кандидатах на должность заместителя ПредседателяСчетной палаты со стороны структурных элементов и членов СФ ФС117РФ. Закон, однако, не определил функции Президента РФ поотстранению от должности Председателя Счётной палаты и егозаместителей.В 2007 г.
в закон были внесены «изменения, предоставившиеПрезиденту России монопольное право в назначении на должность ивсех аудиторов Счетной палаты» [Нисневич, 2015]. В соответствии сэтими изменениями, депутатские корпусы ГД и СФ ФС РФ получилиправо назначения на должности по шесть аудиторов каждый.Назначение осуществлялось по представлению Президента РФ. Приэтом процедура внесения предложений о кандидатах на должностьрядовых аудиторов была сохранена и для Государственной Думы, идляСоветаФедерациивпрежнейфракций/комитетов/комиссийприформекакпредложениеобязательномодобренииинициативы со стороны 20% депутатского корпуса.
ФункцииПрезидента РФ по отстранению аудиторов от должностей не былизакреплены законом.Принятый в 2013 г. новый Федеральный закон № 41-ФЗ от 5апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации» изменилместо Счетной палаты в системе органов российской государственнойвласти и установил новый порядок ее образования.
По этому закону«Счетная палата, как представляется, хотя и неявно, но была выведеназарамкисистемыразделениявластейистала«постояннодействующим высшим органом внешнего государственного аудита(контроля), образуемым в порядке, установленном данным законом, иподотчетнымФедеральномуСобранию».Соответствующееустановлению Конституции 1993 года положение предыдущегозакона отом, что Счетная палата образуется ФедеральнымСобранием, в новом законе отсутствует» [Нисневич, 2015].118Однако в законе полностью сохранено монопольное правоПрезидента России в назначении всех должностных лиц Счетнойпалаты.
Все должности могут быть заняты исключительно попредставлению Президента РФ. На должность Председателя Счетнойпалаты и на должность его заместителя Президенту предлагается неменее трёх кандидатур, из которых он «выбирает и представляетсоответствующей палате одну кандидатуру. Все кандидатуры надолжностьПредседателяГосударственнойДумыСчетнойпопалатыпредложениямвносятсятолькоСоветомдепутатскихфракций, а на должность его заместителя — Советом палаты СоветаФедерации по предложению его комитетов. Все кандидатуры надолжности аудиторов Счетной палаты вносятся Президенту России,соответственно, Советом Государственной Думы по предложениямтолько депутатских фракций и Советом палаты Совета Федерации попредложению его комитетов.Приэтомновыйзаконустанавливает,чтодосрочноеотстранение от должности всех должностных лиц Счетной палаты поперечисленнымвзаконеобстоятельствамоформляетсяпостановлением соответствующей палаты также исключительно попредставлению Президенту России.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
