Диссертация (1136404), страница 15
Текст из файла (страница 15)
В частности, отмена нормы о залоге иосвобождение зарегистрированных и представленных в региональныхзаконодательных собраниях партий от сбора подписей «способствуетинфляции партстроительства и разбросу нерезультативных голосов,поданных за не преодолевшие барьер списки». [Шейнис, 2013].91Внешнее смягчение институциональных ограничений в процессереальногофункционированияфиктивныхпартийидополняетсяпартий-спойлеровпрактикойсоздания[Макаркин,2012]иправоприменительной практикой, предусматривающей механизмыотказа в регистрации ряда партий.Параметрыизбирательногоустановленыначрезмернуюпотенциальнуюзаконодательстваконституционномуровне,что«податливость»РФнеобуславливаеткизмененияминституциональных норм в его рамках.
Особым вопросом в этомотношенииявляетсяопределяющихвопросонаборефункционированиепозиционныхизбирательныхправил,комиссий.Вчастности, в 2002, 2005 и 2007 гг. были реализованы изменения взаконодательстве, которые определили отстранение органов местногосамоуправленияотформированияизбирательныхкомиссий,проводящих федеральные и региональные выборы. Также этиизменения предполагали изменение состава избирательных комиссий:доля разрешённого участия в работе комиссий представительствагосударственных и муниципальных служащих была повышена с 30%до 50%.
Кроме того, новое законодательство отменило норму обобязательности высшего образования или учёной степени в сфереправа для членов Центральной Избирательной Комиссии.Важныеизбирательногоинституциональныезаконодательстваизменениябыливосуществленысистемепередвыборами 2007 г. в Государственную Думу пятого созыва (2007-2011гг.). Эти изменения были легитимированы принятой в 2005 г.очередной редакцией закона о выборах депутатов (№51-ФЗ от 18 мая2005 г.). Прежний дизайн избирательной системы предполагалсмешение пропорциональных и мажоритарных принципов проведениявыборов в нижнюю палату парламента. Изменения в законодательстве92предполагалипереходнаполностьюпропорциональнуюизбирательную систему.
В рамках этой системы был введён единыйизбирательный округ, а депутатские кресла распределялись междузанесёнными в список кандидатами от партий пропорционально числуголосов избирателей, поданных за ту или иную партию. Срединегативных эффектов этих законодательных изменений исследователиотмечают как закрытый характер партийных списков (а значит иневозможность избирателей влиять на их составление), так иуничтожение «действенного и принципиально важного в российскихполитических реалиях пути появления новых, в определенной меренезависимых публичных политиков … [через] избрание депутатовГосударственной Думы по мажоритарным округам» [Нисневич, 2009:С. 15].Действительно, правила формирования партийных списковявляетсяотдельнойпроблемойвконтекстетрансформацииизбирательного законодательства. Важным вопросом при анализе вэтомслучаеявляютсянормыомонополииофициальнозарегистрированных политических партий на формирование такогорода списка и соответственный запрет на это для партий, неполучивших официальной регистрации из-за ужесточения его правил.Кроме того, законодательство определило 2 составные частипартийныхсписков:региональнуюифедеральную.Перваярегиональная часть существовала в виде группы списков, числокоторых соответствовало количеству избирательных округов и моглоколебаться в промежутке от 80 до 153.
Вторая федеральная частьсодержала лишь 3 кандидатов. Примечательно, что все члены списковпартий, по результатам выборов формирующих парламентскиефракции, обладали правом отказа от статуса депутата, т.е. правомпередачи мандата. Значимым итогом реализации такой конфигурации93избирательногозаконодательствасталолегальноерасширениеприменения не только административного, но и персональногоресурса «статусных должностных лиц и популярных персоналий»[Нисневич, 2009: С. 16], возглавляющих партийный список вэлекторальный период, но отказывающихся от мандата после егозавершения. Закрытость партийных списков и право передачи мандатамаксимизировали возможности формирования персонального составанижней палаты российского парламента ,соответствующегоспецифическим целям элитного пула, ключевой из которых являетсяцельобеспечениябеспрепятственнойдеятельностипарламента,подконтрольного исполнительной власти.Дополнительнойэффективнойограничительнойзаконодательной мерой стало увеличение барьера для прохожденияпартий в нижнюю палату парламента.
Этот барьер был увеличен с 5%до 7%. В этом же ряду эффектов изменения избирательногозаконодательства стоит отмена законодательной нормы относительновозможностейсозданияполитическимипартиямисовместныхизбирательных блоков, «которые могли бы консолидировать силыоппозиции, а когда и этого показалось недостаточно – исключиливозможность скрытых блоков: включение в партийные избирательныесписки членов иных партий.
Вместе с изменениями закона о партияхэтопоставилодалеконезавершенныйвРоссиипроцессформирования партийной системы в высокую зависимость отвластей» [Шейнис, 2013].Кроме этих мер, часто обозначаемых как запретительные,существенной проблемой для легального существования новыхполитических организаций стала норма о принципиальном различиимежду правами и возможностями представленных в ГосударственнойДуме партий и других политических сил в вопросах о регистрации94партийных списков. Если первая группа партий могла формироватьтаковой без дополнительных процедур в формате сбора подписейизбирателей или внесения избирательного залога, то другие партиибыли вынуждены проходить через особую процедуру регистрациипартийныхсписков,чтоспособствовалаукреплениюадминистративного контроля над их деятельностью.В частности, были изменены нормы о предельном численедействительных собираемых подписей и о требуемом числерегионов, в которых эти подписи должны быть собраны.Так, в 5 раз в сторону понижения (с 25 % до 5 %) было измененодопустимое число недостоверных и недействительных подписей, чтооткрыло широкие возможности для реализации дискреционныхполномочийадминистративныхорганов,регулирующихизбирательный процесс.
Этот же эффект оказало введение нормы обобязательностипредоставления вЦентральнуюИзбирательнуюКомиссию списка сборщиков подписей, что создало «дополнительноебюрократическое усложнение процедуры, а, следовательно, и ещеодин формальный повод для воспрепятствования регистрации[партийных списков] … и административного манипулированиясоставом участников избирательного процесса» [Нисневич, 2010: С.76].Общее число необходимых для формирования партийногосписка для участия в парламентских выборах подписей осталосьнеизменным и составило 200 000 подписей, одна была изменена всторону понижения норма о количестве, допустимом для сбора врамках одного региона: с 14 000 до 10 000. Это изменение обусловилодополнительноеусложнениепроцедурысбораподписейиз-заувеличения обязательного числа субъектов федерации, в которых онидолжны быть собраны, до 21.95Традиционнореализуемыйврядегосударствпринципнезависимого гражданского контроля, препятствующий целому рядунегативных эффектов как институциональной трансформации, так иправонарушений в ходе электорального процесса, в рамках новойконфигурации избирательного законодательства был в значительноймере дерогирован.В частности, были реализованы изменения в позиционныхправилах, определяющих состав корпуса наблюдателей на выборах.Получить этот официальный статус могут лишь направленныепартиями, принимающими участие в выборах, наблюдатели.
Дляостальных эта возможность была закрыта. Также были ужесточеныправила участия в наблюдении за выборами со стороны иностранныхнаблюдателей, относительно которых была введена норма обобязательности оформления официальных документов в ЦентральнойИзбирательной Комиссии: приглашения и аккредитации.Оценкаинституциональныхизбирательномиспользуемойзаконодательстве,висследованииизмененийвпозволяющаяметодологиипартийномвсделатьиконтекстевыводоволатильности институциональной рамки, может быть основана наданных как о скорости и масштабе произошедшей трансформации, таки об итогах реализованного процесса.Формирование комплекса нормативно-правовых актов началосьещё в 1993 году с Положений о выборах депутатом ГосударственнойДумы и Совета Федерации РФ, закреплённых в последующие годы взаконодательстве, разработанным и принятым ГосударственнойДумой I созыва и дорабатываемым Государственной Думой II созыва.Этот почти десятилетний процесс разработки и реформированияизбирательного и партийного законодательства можно оценить как96естественныйвусловияхинституциональногостроительствароссийского государства.Однакопроцессинституциональнойтрансформации,реализованный в дальнейшем, в период с 2002 по 2013 гг.,обнаруживает признаки волатильности институтов, регулирующихпроцессы партийного строительства и выборов в федеральные органызаконодательной власти.
В частности, В. Шейнис отмечает, что «В2000-е годы была предпринята крутая ломка избирательного закона,замена его несущих конструкций. Ни о какой стабильности законатоже говорить не приходится» [Шейнис, 2013]. Важным факторомявляется не только значительная интенсивность произведённых задесятилетие изменений и весьма короткие временные интервалымеждуизменениями,проанализированнымивыше,ноиихмасштабность. В ситуации, когда процесс институциональногостроительства уже был завершён, а нормативно-правовые акты, атакжеправоприменительнаяконституционным,постепенное,такиинтенсивноепрактикавцеломмеждународнымикоренноеотвечалиправовымизменениекакнормам,ключевыхпараметров институционального дизайна конфигурации партийных иизбирательных процессов отвечает заявленному ранее тезису онеформальной институционализации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
