Диссертация (1136404), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Масштабность реализованныхизменений доказывается размахом трансформационных процессов,затронувшихвсеэлементыизбирательногоипартийногозаконодательства: «не сохранилось ни одного звена избирательногозаконодательства, которое в нулевые годы не было бы изменено впользу власти и в ущерб оппозиции, даже потенциальной» [Шейнис,2013].Подобные процессы, прежде всего, приводят к искажениюфункции представительства, нормативно реализуемой парламентом. В97ситуации не только «несправедливого характера электоральногосоревнования» [Мелешкина, 2006], но и существования целого рядаособыхзаградительныхбарьеровнапутиклегальномупредставительству многочисленные группы интересов стремятся креализации как традиционных клиентелистских, так и теневыхпрактик оказания влияния на процесс принятия решений.
Этообусловливает особое положение российского парламента, чьи«политические полномочия … как внутренние, касающиеся порядкасобственной работы, так и внешние, определяющие его формированиеи взаимодействие с другими ветвями власти» [Шульман, 2014] взначительной степени ограничены. Это позволяет говорить ореализованном процессе «деволюции» институциональной системы,определяющей порядок доступа, позиционные и ограничительныеправилаещенаэтапеформированияперсональногосоставароссийского парламента.98Совет ГД ФС РФВ контексте наличия достаточно сложной административнойсистемы институционального устройства современных государств,усиленного особой мотивационной структурой политической элиты всовременнойРоссии,административные«ключевоеорганы,значениеприобретаютпризванныеобеспечиватьфункционирование того или иного института и регулирующиеорганизационноесопровождениеГосударственнойДумырольеготакогодеятельности.органаВрамкахиграетСоветГосударственной Думы» [Абелинскайте, 2015], правовую основудеятельности которого составляет Регламент Государственной ДумыФС РФ.
Состав, порядок проведения заседаний, функции, порядокоформления решений Совета регулирует Глава 2 Регламента ГД ФСРФ [Регламент Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации].«Внимание к Совету Государственной Думы также во многомобусловлено набором функций, закреплённых в Регламенте Думы ипредполагающих монопольное право Совета ГД на организационноесопровождениезаконодательнойдеятельностипалаты»[Абелинскайте, 2015].Практически все редакции Регламента предполагают наделениеСовета ГД рядом функций (см. Приложение 1), позволяющих Советуоказыватьзначительноеобсужденийвлияниезаконопроектовинаформированиеприниматьрешенииповесткиобихрассмотрении.Ключевые функции отражены в пунктах а-г и закрепляют«Совет как орган, устанавливающий повестку дня в законодательнойдеятельности палаты Парламента.
Это в терминологии П. Бахраха иМ. Бараца является «вторым лицом власти», возникающим в99ситуации, когда субъект, обладающий властным ресурсом, реализуетсвою волю по фильтрации обсуждаемых вопросов, тем самымблокируя возможности других игроков [Bachrach, Baratz, 1970]»[Абелинскайте, 2015]. С этой же позиции этот эффект может бытьобъяснён в терминах политического фрейминга (policy framing),понимаемого как процесс управления повесткой дня с цельюпринятия необходимого для политического актора решения [Goffman,1974].Одним из «ключевых изменений в организации деятельностиГосударственной Думы ФС РФ стала трансформация роли и функцииеё Совета, произошедшая в 2003 году и нашедшая отражение визменении ряда статей Главы 2 Регламента Государственной Думы,касающихся состава и функций Совета.
Это произошло в контекстеразвития политического поля России, на тот момент предполагающегорасширениеиспользованияадминистративногоресурсадляреализации политической воли, а также стремление политическойэлиты зафиксировать достигнутое доминирующее положение за счётразвития формальных институтов, находящих своё воплощение внормативно-правовых актах» [Абелинскайте, 2015].Изменение позиционных правил в целях получения контролянад публичностью властью было реализовано на основе принципаполитическогонепотизма,предполагающегозанятиеключевыхдолжностей в системе органов публичной власти лояльнымиакторами. Это позволяет обеспечить контроль над законодательнымвластным ресурсом, непосредственным распорядителем которогоявляется парламент. При этом использование законодательногоресурса в целях концентрации всех ресурсов в руках узкого кругапредставителей политической элиты и превращение законодательствав инструмент установления «правил игры», необходимых для100реализации системы распределения благ в собственную пользу,возможно в условиях создания формально юридически легитимногозаконодательства,ноиспользуемого,скорее,дляреализациисобственных, частных интересов.Это обуславливает необходимость сохранения законодательнойфункции парламента и нормативно регламентированной процедурыего законодательной деятельности.
Данная ситуация означает, чтоконсолидация ресурсов должна осуществляться при сохранении«внешней»формысоответствующимэтоговластногообразоминститутаорганизованногозасчетего«населения»,формирования депутатского корпуса.«Изменение Статьи 13 Главы 2 Регламента, определяющейсостав Совета, стало способом трансформации ключевых дляфункционирования органа позиционных правил» [Абелинскайте,2015], которые в соответствии с теорией Э. Остром «определяютнабор позиций, статусов и число людей, которые могут заниматькаждую позицию» [Ostrom, 1986: P.
41-59].При проведении сравнительного анализа редакций Регламентапредполагалось использование метода различий, заключающего впоиске особенностей отдельных характеристик объектов средидругих, которые не различаются. Вариации нормативно-правовогоакта выступают в роли наиболее сходных систем, для сравнениякоторых в рамках общего институционального дизайна исследованияиспользуется метод поиска различий [Pennings, Keman, Kleinnijenhuis,1999].
«Порядок формирования Совета, характерный для периодадеятельности Государственной Думы до 2003 года, содержится вредакции Постановления Государственной Думы N 2134 от 22 января1998 г. [Постановление Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации N 2134], определяющего Регламент101ГД ФС РФ. Изменения в данный документ были внесены 29 декабря2003 г. – в первый день работы Думы IV созыва.Первоначальная редакция определяет в качестве членов СоветаПредседателяДумыируководителейдумскихфракций»[Абелинскайте, 2015] как участников его заседаний с правомрешающего голоса, также предоставляя право лишь совещательногоголоса заместителям Председателя и председателям комитетов (см.Приложение 2).Главной ролью Совета, сформированного по таким принципам,становилась «выработка компромиссных решений и согласованиепозиций депутатских объединений по вопросам организации, преждевсего, её законодательной деятельности» [Нисневич, 2007: С.
176].«Принцип коллегиальности в деятельности Совета был ограниченструктурированностью по фракционному признаку и позволяладминистрироватьдеятельностьПарламентавсоответствииспозициями всех фракций и их представителей. Это достигалось засчёт равного представительства крупных и мелких фракций в составеСовета.ИзменениявРегламентевыводятизсоставаСоветаруководителей фракций, заменяя их заместителями ПредседателяДумы»[Абелинскайте,2015].Прежнимосталосьправосовещательного голоса, предоставляемого председателям комитетов.Однако изменились позиционные правила формирования пулаучастников заседаний с правом решающего голоса, что значительноизменилопредставленностьфракцийвСоветеирезультатыпринимаемых Советом решений в рамках его зафиксированныхфункций (см.
Приложение 1).102АдминистративнаясистемаГДФСРФ:позицииПредседателя и заместителей ПредседателяОбозначенныепроводятся«изменениявкомплексесизменением системы постов заместителей Председателя ГД ФС РФ.При анализе состава корпуса заместителей Председателя Думы до2003 г. исследователи акцентируют внимание на существованииопределённого«пакетногопартиямиинститутовисоглашения»междуисполнительнойполитическимивластивлицеАдминистрации Президента [Нисневич, 2007].Соглашениеподразумевалоуниверсальныйпорядокформирования корпуса заместителей Председателя ГД ФС РФ,согласнокоторомуПредседателемстановилсяпредставительфракции, обладающей большинством мест в палате Парламента,главы других фракций занимали посты заместителей Председателей.При этом сохранялась традиция негласного запрета на назначениеПредседателя и его первого заместителя из числа представителейодной фракции» [Абелинскайте, 2015].В Государственной Думе, избранной в 2003 г., распределениевыборных должностей было осуществленное до начала работы ГД ФСРФ IV созыва изменение политического структурирования избранногодепутатского корпуса, реализованное депутатской фракцией «ЕдинаяРоссия».
В частности, был введён принципиально новый порядокопределения позиционных правил, касающихся постов Председателяи его заместителей. Этот порядок обусловил ситуацию, когдаПредседатель,первыйзаместительПредседателяи5из8заместителей Председателя представляли фракцию «Единая Россия»,обладавшую большинством мест в палате Парламенте. Представителиостальных фракций обладают правом на 3 из 8 постов заместителяПредседателя.ВДумеэтогожесозываприраспределении103должностей фиксируется значительное преобладание представителейфракции «Единая Россия» как среди пула председателей комитетовГосударственной Думы (89%), так и среди новых в административнойструктуре должностей первых заместителей председателей комитетов(79%).Крометого,изменениепринципазанятиядолжностиПредседателя Думы, допускающего совмещение данной должности состатусом руководителя фракции, привело к правовым образомзакреплённомусращиваниюадминистративно-организационныхфункций и политических целей.
Эта трансформация была реализованав изменении Статьи 9 Главы 1 Регламента Государственной Думы ФСРФ, решение было оформлено постановлением № 11 Думы IV созыва:«В случае, если на должность Председателя Государственной Думыизбран депутат Государственной Думы, являющийся руководителемфракции, он вправе совмещать пребывание на указанной должности ируководство фракцией» [Постановление Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации N 11]. Также правовыдвижения кандидата на должность Председателя ГосударственнойДумызакрепилилишьзафракциями,лишиввозможностивыдвижения кандидатов от отдельных парламентариев и депутатскихобъединений вне фракций.
Создание депутатских объединений внефракций–депутатскихгруппбылифактическизапрещеноповышением минимальной численности с 35 до 55, а затем и отмененововсе.«ИтогомописанныхпроцессовреорганизацииСоветаГосударственной Думы и корпуса Председателя и его заместителейстановитсяадминистративнаятрансформациядеятельностипарламента как органа, представляющего институт законодательнойвласти» [Абелинскайте, 2015]. Данные процессы коренным образом104изменили принцип «коллегиального контроля со стороны депутатскихобъединенийнадорганизационнойираспорядительскойдеятельностью выборной администрации ГД и работой её аппарата,надвозможностьюзаконодательногоихадминистративногопроцессаидеятельностивлиянияпалатынавходцелом»[Нисневич, 2007: С. 192].Обозначенное влияние в явной форме отражается на результатахзаконодательного процесса.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
