Диссертация (1105902), страница 5
Текст из файла (страница 5)
территории.
На то, что понятия «курорт», «территория курорта» и «земли курорта» имеют различное содержание, обращали внимание И.В. Павлов и Н.И. Краснов. В учебнике «Земельное право» 1971 г. 30 И.В. Павлов отмечал, что «понятие курортных земель нельзя смешивать с понятием курортной местности (территории курортов)… На территории курорта могут находиться земельные участки, имеющие не только лечебно-курортное значение». Н.И. Краснов писал, что «курорт представляет собой местность, обладающую лечебными свойствами, которая в соответствии с указанными постановлениями отграничивается в натуре… Курорт как земельноправовое понятие представляет собой сложное явление. На территории курорта могут находиться различные землепользования,
как имеющие лечебно-курортное значение (земли лечебно-курортных учреждений), так и не имеющие к курорту как лечебной местности прямого отношения (земли городов, колхозов, совхозов, железных и автомобильных дорог и т.д.)» 31. Позже он так описывал различия между курортом как комплексным объектом и землями курортов как видом земель: «если земли курортов
29 См.: Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2003.. С. 38.
30 См. подробнее: Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева, И.В. Павлова 1971. С. 287.
31 Земельное право / Под ред. Г.А. Аксененка. М., Юрид. лит., 1969. С. 339 – 340.
представляют собой земельные участки, относящиеся к категориям земель несельскохозяйственного назначения, то курорт – это… местность, обладающая признаками, выходящими за рамки земельно-правовой характеристики… курорт – комплекс богатств (минеральные источники, лечебные грязи и другие природные лечебные средства), расположенных в пределах определенной местности безотносительно к тому, какие категории земель эта местность охватывает… Земли курортов являются составной частью, элементом курортного комплекса и подпадают под правовой режим, который устанавливается на курорте. Под этот правовой режим
подпадают все земельные участки иного назначения, которые имеются на территории курортов» 32.
Данные положения во многом верны и для ныне существующих курортов. Иными словами, не все земельные участки на территории курорта являются земельными участками, отнесенными к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Нахождение земельного участка в пределах территории курорта или курортного региона не означает, что он автоматически меняет свое прежнее целевое назначение на новое и переводится в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.
Земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов, являются составной частью территории курорта, и обычно составляют меньшую часть от площади территории курорта. Это происходит из-за необходимости включения в границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны больших по площади территорий. Например, в границы курорта «Ундоры» Ульяновской области в соответствии со Схемой зон с особыми условиями использования Ульяновского района Ульяновской области33 входит 4 населенных пункта; только первая зона округа санитарной охраны курортов, находящихся в Краснодарском крае, охватывает значительную часть российского побережья Черного моря (в нее не включена только территория г. Новороссийск)34; практически все побережье Каспийского моря в пределах границ Российской
Федерации является курортом федерального значения35. Перевод всех земельных участков на этих
территориях в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов нецелесообразен, и в нем нет необходимости. Это может затруднить использование земельных участков и остановить развитие региона с экономической точки зрения. В то же время перевод земельных участков,
32 Советское земельное право / Ерофеев Б. В., Краснов Н. И., Сыродоев Н. А.. М.: Юрид. лит. , 1981. С. 267.
33 Официальный сайт муниципального образования «Ульяновский район»: http://www.ulraion.ru/?page=517. Просмотр от 24.03.2014 г.
34 Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 мая 2011 г. № 438 «Об утверждении
схемы территориального планирования Краснодарского края» // Официальный сайт Администрации Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru/content/section/879/detail/27992/
35 Постановление Совета Министров РСФСР от 10 февраля 1977 г. № 105 «Об отнесении побережья Каспийского моря в Дагестанской АССР к курортам республиканского значения» // СПС КонсультантПлюс.
отвечающих определенным признакам, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в обязательном порядке законодательством не установлен. Введение в федеральном законодательстве нормы об обязательности перевода земельных участков, обладающих особым оздоровительным значением, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, могло бы усилить их охрану и охрану природных лечебных ресурсов курортов и оградить их от негативного влияния антропогенной деятельности.
Земельный кодекс РФ использует в ч. 1 ст. 96 термин «земли курортов» для обозначения земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, и в ч. 2 ст. 96 термин «земли территорий курортов» для обозначения всех земель в границах курортов, хотя их отграничение друг от друга в тексте закона не столь очевидно. В данной работе будет использоваться терминология Земельного кодекса РФ, и при описании правового режима земель курортов, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, будет использоваться термин «земли курортов», а при обращении ко всем землям в границах курортов будут использоваться термины «земли территорий курортов» или «земли в границах курортов». Обращение к правовому режиму земель территорий курортов в данной работе необходимо, так как характеристика правового режима земель курортов будет неполной, если проводить его исследование без обращения к правовому режиму других категорий земель, находящихся в границах курортов. Это позволит выделить особенности правового режима земель курортов по сравнению с правовым режимом земельных участков из состава других категорий земель, расположенных в границах курортов. Кроме того, определение курорта не отражает такого вида курортов как города-курорты, земли которых только в редких случаях могут быть отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, однако, по сути, определенная их часть отвечает признакам земель курортов.
В законодательстве не содержится определение земель курортов. Признаки земель курортов, которые можно выделить, исходя из ч. 1 ст. 96 Земельного кодекса РФ, практически не отличаются от признаков, названных В.А. Поляковым в 1970 г.36, за исключением отнесения их к новой категории земель особо охраняемых территорий и объектов. К современным признакам земель курортов можно отнести следующие признаки. Во-первых, земельный участок должен находиться
36 В.А. Поляков выделял такие признаки земель курортов как: 1) специальная лечебная цель, установленная законом, т.е. использование этих земель для лечения больных и укрепления здоровья в курортных и лечебно-профилактических учреждениях; 2) нахождение на них благоприятных природных объектов, используемых в здравоохранительных целях, т.е. наличие минеральных вод, грязей, мест купаний на озерах, реках, морях, местностей с особыми природными климатическими данными, мест производства кумыса; 3) расположение в местности, признанной курортной; 4) предоставление этих земель в пользование лечебным учреждениям (Поляков В.А. Указ. соч. С. 21 – 22.)
в границах особо охраняемой территории – курорта. Во-вторых, земельный участок должен быть отнесен к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, то есть в документах государственного кадастра недвижимости должны быть записи о его принадлежности к данной категории земель. Следовательно, целью его использования является использования в целях отдыха, лечения и профилактики заболеваний граждан с использованием природных лечебных ресурсов, расположенных на курорте. В-третьих, он должен обладать природными лечебными ресурсами (данный признак может не присутствовать в том случае, если речь идет о курортах, лечебные факторы которых не относятся к природным ресурсам (водам, грязям), например, когда лечебным фактором курорта является климат). В-четвертых, земельный участок должен фактически использоваться в лечебно-профилактических или оздоровительных целях.
Хотя четвертый признак прямо не установлен в современном законодательстве, фактически он является основным для отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Конкретизация этого признака в законодательстве указанием на то, для осуществления каких именно видов деятельности эти земли могут предоставляться, позволила бы выделять те земельные участки, которые подлежат обязательному переводу в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов и обеспечивать их охрану при использовании или осуществлении хозяйственной деятельности на них. Так, например, в Земельном кодексе РСФСР
от 1 июля 1970 года 37 (далее – Земельный кодекс РСФСР 1970 г.) под землями курортов
понимались земельные участки, имеющие лечебное значение и благоприятные условия для организации оздоровительных мероприятий, предоставленные в установленном порядке в пользование лечебно-курортным учреждениям. Указание на вид учреждений, которым земли курортов могут предоставляться, давало возможность однозначно толковать данную норму, выделять подлежащие отнесению к землям курортов земельные участки и предоставлять их строго определенным учреждениям. Если земельный участок предоставлен для использования природных лечебных ресурсов в рекреационных целях (не в лечебно-оздоровительных целях), для размещения дома отдыха или организации, предоставляющей услуги по плаванию в бассейне или спа-процедур с минеральной водой по подобию заграничных курортов, то такой земельный участок должен быть признан таким видом категории земель особо охраняемых территорий как земли рекреационного назначения.
Земли курортов можно определить как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов, расположенных в границах курортов и предоставленных для использования в целях
37 Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // ВВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
профилактики и лечения заболеваний человека с использованием природных лечебных ресурсов, расположенных на курорте.
Таким образом, в современном законодательстве разницу между землями в границах территории курорта и землями курортов проследить можно, хотя и с трудом. Это связано, в том числе, с тем, что законодательные акты и нормативные определения, содержащиеся в них, часто не согласованы между собой. Если в Законе о лечебно-оздоровительных местностях закрепляется четкое определение курорта, то признаки земель курортов, помогающие отграничить эти земли от других земель, прямо не установлены ни в одном акте.
Понятие «округ санитарной (горно-санитарной) охраны» тесно связано с понятием «курорт». Для конкретизации терминов, имеющих ключевое значение для данной работы, необходимо уяснить его содержание, и определить, чем этот термин отличается от понятий «территория курорта» и «курорт». В Законе о лечебно-оздоровительных местностях округ санитарной (горно- санитарной) охраны определяется как особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения (абз. 9 ст. 1). Понятие «территория курорта», как было указано выше, означает пространственную (территориальную) базу курорта, пространство, в пределах которого находится курорт. В целях охраны территории и природных лечебных ресурсов, расположенных в ее пределах, создается округ санитарной (горно-санитарной) охраны. Понятие
«округ санитарной (горно-санитарной) охраны» отражает режим охраны курорта и его распространение на определенную территорию. Оно означает нахождение территории под особым видом охраны, которая претворяется в жизнь посредством установления запретов и ограничений, в том числе, по порядку использования земель в его границах.
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны курорта охватывает всю территорию курорта, и их территории совпадают. При этом границы курорта определяются по границам округа, то есть границы и площадь территории курорта как особо охраняемой территории зависят от границ и площади округа. Округа санитарной охраны устанавливаются для климатических лечебно- оздоровительных местностей и курортов, если их природные лечебные факторы не относятся к недрам. Округа горно-санитарной охраны устанавливаются, если на курорте есть лечебные полезные ископаемые объекты, относящиеся к недрам, или если курорт находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые
и другие процессы (пп. 10 ст. 1 Закона о лечебно-оздоровительных местностях).
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны является основным механизмом охраны природных лечебных ресурсов курортов. Его можно отнести к одному из видов охранных зон38. Целью установления округа санитарной (горно-санитарной) охраны является обеспечение охраны и рационального использования природных лечебных ресурсов. Установление округа санитарной (горно-санитарной) охраны существенным образом изменяет правовой режим земель, вошедших в его границы, ввиду установления особых условий использования земельных участков и осуществления хозяйственной деятельности (пп.1 ч. 2. ст. 56 Земельного кодекса РФ). Данные ограничения устанавливаются в отношении земельных участков независимо от их категории или
от того, в чьей собственности и пользовании они находятся. Однако нахождение земельного участка в округе санитарной (горно-санитарной) охраны не изменяет категорию земель, к которой он отнесен. Правовой режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны выступает одной из составляющих правового режима курорта и земель в его границах, в том числе земель курортов.
Объем ограничений по использованию земель зависит от строгости режима зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Нормы, устанавливающие общие ограничения в отношении использования земель в округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального, регионального или местного значения, установлены в Законе о лечебно- оздоровительных местностях. Их конкретизация в отношении курортов федерального, регионального или местного значения должна осуществляться в федеральных или региональных нормативных правовых актах. В связи с этим содержание ограничений в каждой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны может также зависеть от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Однако субъекты РФ при регулировании правового режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны в большинстве своем используют Положение об округах охраны курортов федерального значения, и зачастую переносят его нормы в свои нормативные правовые акты. Так, например, ограничения, установленные в отношении видов хозяйственной деятельности для округов санитарной (горно- санитарной) охраны курортов в Республике Башкортостан (п. 10 – 14 Положения об округах санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов республиканского значения, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 26 февраля 1999 г. № 48 «Об утверждении положений об ООПТ в Республике Башкортостан» (далее – Положение об округах охраны курортов республиканского значения в
38 См.: Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2013. С. 25 – 26.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
