Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации (1105899), страница 29
Текст из файла (страница 29)
Предложения по бюджету города вносятся в городской Совет. Городской Совет вносит предложения по уточнению и изменению проекта бюджета города, а также предложения по составу согласительной комиссии в соответствии с и. 7 ст. 7 Закона Омской области от 28 июня 1995 йо28-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Омской области.'п~ На основе полученных бюджетных смет Департамент финансов, контроля и налоговой политики администрации города формирует бюджет города и представляет его в финансовое управление области.
Для покрытия неотложных расходов, которые не могут быть предусмотрены при составлении проекта бюджета города, предусматриваются ассигнования на образование резервного фонда главы городского самоуправления и иных фондов. Закон Российской Федерации "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе'* и Федеральный Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержат общие положения о том, что утверждение бюджета относится к сфере компетенции представительного органа местного самоуправления. Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав..." определяет конкретные права представительных органов местного самоуправления по определению порядка рассмотрения проекта бюджета и его утверждения.
В соответствии со ст.19 этого Закона органом местного самоуправления принимается положение о бюджетном процессе на территории данного муниципального образования, в котором он самостоятельно закрепляет порядок рассмотрения и утверждения бюджета. Такие положения приняты и действуют в ряде муниципальных образований. Так, Постановлением Череповецкой городской Думы от 24 сентября 98 М 148 было утверждено Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Череповце Вологодской области».'" Положением предусмотрено, что по проекту местного бюджета городская Дума проводит открытые депутатские слушания. При '~ Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995.
М4 нв «Голос Череповца» от 08 октября 1996 внесении дополнений по расходам, не учтенным в проекте бюджета, определяются источники доходов либо статьи расходов, подлежащих сокращению. В случае, если к моменту рассмотрения проекта городского бюджета Законодательным Собранием области не утверждены нормативы отчислений по регулирующим источникам, рассмотрение проводится в рамках текущих расходов. После принятия городской Думой постановления об утверждении бюджета на планируемый год, финансовое управление доводит до распорядителей кредитов утвержденные годовые ассигнования и в течение месяца представляет в городскую Думу поквартальную разбивку бюджета.
Учитывая, что в течение года возникают расходы, которые нельзя заранее спрогнозировать и учесть в бюджете, городская Дума по представлению финансового управления мэрии города в октябре - декабре может уточнить бюджет с учетом его фактического исполнения. Представляется целесообразным, чтобы в таком акте также определялись основные характеристики бюджета, исходя из которых органы местного самоуправления утверждают бюджет. К таким характеристикам можно отнести: данные о нижнем пределе объема доходов бюджета; данные о верхнем пределе объема ассигнований бюджета, в том числе бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходной части); данные о превышении доходов над расходами или, наоборот, данные о дефиците бюджета; данные о дотациях и субвенциях, получаемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации; данные о размере отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты; данные об оборотной кассовой наличности.
Такое положение может предусматривать, что после утверждения указанных характеристик бюджета представительным органом местного самоуправления должны утверждаться основные доходные источники и направления расходов в соответствии с бюджетной классификацией в суммах, минимальный размер которых для отражения отдельной строкой определяется соответствующего представительного органа местного решением самоуправления. Бюджет может быть утвержден в целом или в части, если отдельные показатели проекта бюджета отклоняются.
К основаниям для отклонения отдельных показателей проекта бюджета может быть отнесено: 121 нарушение действующего законодательства, регламентирующего порядок определения и планирования доходов и расходов бюджета; необоснованность соответствующих показателей по доходам и расходам проекта бюджета. В случае отклонения отдельных показателей доходов и расходов проекта бюджета необходимо точно определить срок для внесения изменений, по истечении которого следует вновь выносить новый проект бюджета на утверждение представительного органа местного самоуправления.
Нормы Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не регулируют процедуру исполнения местного бюджета. Анализ норм ст.11 Федерального закона позволяет заключить, что данная процедура должна регламентироваться положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании, принимаемым на основе федеральных законов, которые определяют общие принципы организации бюджетного процесса на территории Российской Федерации, и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях. В ряде муниципальных образований действуют положения о местном бюджетном процессе, определяющие процедуру его исполнения.
Например, городская Дума Калининграда приняла Решение от 19 июня 96 г. Ма165 "О бюджетном процессе в г. Калининграде". В данном решении детально регламентируется порядок исполнения бюджета. В соответствии со ст.19 Решения исполнение городского бюджета производится по единой классификации доходов и расходов в Российской Федерации. В ходе исполнения бюджета мэр города вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств. Мэрия города (исполнительный орган местного самоуправления) не может производить расходование средств сверх утвержденных ассигнований, изменять утвержденные размеры годовых ассигнований и перечень финансируемых объектов и программ без согласования с городской Думой.
Руководителю финансового управления мэрии предоставляется право по предложениям распорядителей кредитов производить передвижение годовых и квартальных расходов внутри отрасли. При этом расходы на заработную плату и капитальные вложения могут быть увеличены по одним параграфам при одновременном уменьшении расходов по другим 122 параграфам раздела или главы. В случаях, когда при исполнении бюджета уровень дефицита превышает установленный, или не выполняются плановые показатели поступления доходов, городская Дума по представлению мэрии может принять решение о введении механизма секвестра.
При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, а также в случаях временных финансовых затруднений, мэрии города предоставляется право привлекать заемные средства: бюджетные процентные и беспроцентные ссуды, кредиты коммерческих банков под проценты на уровне ставки Центрального банка России плюс три процента. В случаях, когда из-за недостатка средств не представляется возможным обеспечить погашение ссуды или кредита в установленные сроки, мэрия вправе решать вопрос о пролонгации договора либо принудительного списания средств со счета городского бюджета.
Решения городской Думы или распоряжения мэра, предусматривающие выделение дополнительной средств из бюджета, должны содержать источники покрытия этих расходов (за счет изыскания новых доходных источников, перевыполнения доходов, перераспределения средств,). Свободный остаток средств бюджета — доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или зкономии в расходах, - используются в соответствии с решениями городской Думы.
Данное регулирование бюджетного процесса также во многом дублирует нормы Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав...». Реальной проблемой при исполнении бюджета по-прежнему остается необходимость защиты местных бюджетов от инфляции. Местный бюджет формируется в начале года, а исполняется на протяжении всего финансового года. Если бюджетные средства напрямую перечислять от держателя этих средств - органов местного самоуправления — на счет бюджетной организации, то защитить их от инфляции практически невозможно. Очевидно, в эту цепь необходимо включать коммерческие банки, которые не только ускорят оборачиваемость бюджетных средств, но и сохранят их (банковский процент компенсирует инфляцию).
В действующем законодательстве данный вопрос исчерпывающе не урегулирован, хотя, в принципе, органам местного самоуправления не запрещено держать средства бюджета на счетах в коммерческих банках, и они могут этим пользоваться. Существует также точка зрения, что эту роль не могут эффективно выполнять существующие 123 коммерческие банки, необходимо создать новый тип коммерческих банков- 1»а муниципальные банки, - урегулировав их деятельность специальным законом. Авторы этой концепции полагают, что существующие коммерческие банки не могут эффективно выполнять функцию хранения средств бюджета и защиты его от инфляции, поскольку преследуют собственные коммерческие интересы, которые всегда сопряжены с определенным риском, из-за чего может пострадать местный бюджет.
Поэтому необходимо создать муниципальный банк, учредителями которого должны стать органы местного самоуправления, и они, привлекая местный капитал, смогут эффективно обслуживать местное хозяйство. В определенной степени данная концепция нашла отражение в Федеральном законе от 03 февраля 1996 года «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», 1»т которым были введены новые понятия - «муниципальный банк» и «муниципальная кредитная организация».
Муниципальная кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Законом РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Муниципальный банк — это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение счетов физических и юридических лиц. Цели муниципального банка, очевидно, должны заключаться в аккумулировании средств (причем не только бюджетных) для решения проблем муниципальных образований, обеспечении проведения финансовой политики органов местного самоуправления на территории муниципального образования, привлечении инвестиций.
По сути, в плане осуществления своей деятельности муниципальный банк ничем не должен отличаться от обычного коммерческого банка. Разница между первым и вторым лишь в субъектном составе - одним из '~ Тосунян Г.А. Местное самоуправление и банки. Сб. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М. 1994 '~~ Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
