Диссертация (Парламентский контроль в системе народного представительства Российской Федерации)

Федеральное государственноебюджетное образовательное учреждениевысшего образования«Московский государственный юридическийуниверситет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»На правах рукописиПетухова Наталья ВладимировнаПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬВ СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВАРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИСпециальность 12.00.02 – Конституционное право; конституционныйсудебный процесс; муниципальное правоДиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукнаучный руководительдоктор юридических наук, доцентВарлен Мария ВикторовнаМосква20172СодержаниеВведение......................................................................................................................3Глава 1. Общая характеристика парламентского контроля как функцииорганов народного представительства.1.1.ПарламентвсистеменародногопредставительстваРоссийскойФедерации........................................................................................................221.2.Понятие и сущность парламентского контроля как функции органовнародного представительства.........................................................................401.3.

Формы и виды парламентского контроля в Российской Федерации.........75Глава2.Правовоерегулированиемеханизмареализацииформпарламентского контроля в Российской Федерации.2.1. Механизм реализации форм внешнего парламентского контроля вРоссийской Федерации...................................................................................942.2.Механизм реализации форм внутреннего парламентского контроля вРоссийской Федерации.................................................................................1322.3.Особенности правового регулирования форм парламентского контроля всубъектах Российской Федерации...............................................................147Заключение.............................................................................................................167Библиография........................................................................................................1713ВведениеАктуальность темы исследования.

Деятельность органов народногопредставительства всегда находилась под влиянием политико-правовых,экономических,социальных,историко-культурныхииныхаспектовгосударственной жизни, что способствовало их динамичному развитию напротяжении многовековой истории народного представительства. Элементыконституционно-правового статуса современных парламентов претерпеваетзначительные изменения при сохранении основополагающих признаковпарламентаризма. Поэтому исследование правового положения парламентов,как органов народного представительства, их взаимодействия с инымиорганами публичной властипродолжает оставаться одной из центральныхзадач науки конституционного права в настоящее время.На современном этапе развития народного представительства обращаютна себя внимание две взаимосвязанных тенденции мировой конституционнойдействительности. Первое, это фактическое ослабление роли парламентов приусилении активности правительств и иных органов исполнительной власти, втомчислеприреализациитрадиционныхпарламентскихфункций:утверждении государственных бюджетов и в законотворчестве.

Процессы«депарламентаризации» отмечаются исследователями даже в парламентскихреспубликах1.Вторая тенденция – это изменение роли политических партий всовременных демократиях. Проникновение и влияние политических партий нетольконаформированиеифункционированиеоргановнародногопредставительства, но и на всю систему государственного управления в целом,сопровождается ослаблением их представительной функции. Реализацияконцепции «партийного государства», предложенной Х.

Кельзеном, в качестведемократического способа формулирования воли народа, выявила не толькопозитивные факторы в деятельности политических партий, но и обозначила1Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Сравнительноеконституционное обозрение. 2004. № 2 (47). С. 61.4целыйрядпроблемконституционно-правовогохарактера:свободыдепутатского мандата; представительства граждан, не являющихся членамипартий и не интересующихся партийными программами2; финансированияпартий3; обеспечения демократического равенства политических партий и иныхинститутов гражданского общества. Авторы Глобального парламентскогоотчета отмечают, что в демократических режимах партии все чащерассматриваются не как помощники, а как препятствия эффективногопредставительства4.Несмотря на то, что политическая система в каждой стране уникальна,она обусловлена не только конституционной концепцией функционированияорганов публичной власти, но и историческим развитием государства, а такжесовременными реалиями политической жизни, общемировые тенденциифункционирования парламентов получили свое отражение и в развитиироссийской конституционной практики организации и деятельности органовнародного представительства.В России соотношение полномочий законодательной и исполнительнойвласти имеет свои особенности, истоки которых в сложном и противоречивомрождениисовременногороссийскогопарламентаризмавусловияхглубочайшего экономического и политического кризиса, сопровождавшегосяконфликтом главыгосударства изаконодательногооргана.

Нафонепротивостояния двух важнейших государственных органов была принятадействующая российская Конституция, которая закрепила основополагающиецели и принципы конституционного государства и, вместе с тем, отразила«реальное соотношение политических сил» страны в содержании полномочийорганов государственной власти.2Кольяр Ж.-К. Новые вызовы, стоящие перед политическими партиями // Политические партии вдемократическом обществе: правовые основы организации и деятельности. Материалы международнойконференции. Санкт-Петербург, 27 – 28 сентября 2012 г. М., 2013. С. 258.3Зорькин В.

Д. Правовые основы многопартийности и практика Конституционного Суда России // Журналконституционного правосудия. 2012. № 6. С. 1 – 11.4Отчет подготовлен совместно с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) иМежпарламентским союзом (МПС). См. Глобальный парламентский отчет. Изменяющийся характер народногопредставительства. Ташкент.

2012. С. 10.5Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие принципыдемократического и правового государства, на основе которых былалегитимирована новая система органов государственной власти России,определившая правовое положениероссийского парламента в качествезаконодательного и представительного органа власти. Представительнаяприродапарламентаужесамапосебеподразумевалавозможностьосуществления контроля за органами исполнительной власти. Однако,отсутствие прямого конституционного предписания, управомочивающегоФедеральноеСобраниеРоссийскойФедерациинаосуществлениепарламентского контроля, а также принципиальная важность разделениявластей в системе постсоветских конституционных ценностей обосновывали вдальнейшем блокирование любых законодательных инициатив в частинаделенияфедеральногопредставительногоорганадейственнымиконтрольными полномочиями в отношении органов исполнительной власти.Поэтому развитие правового регулирования института парламентскогоконтроля в Российской Федерации осуществляется медленно и не всегдапоследовательно.Конституционныепоправки2008года,закрепившиеобязанность Правительства Российской Федерации ежегодно отчитываться орезультатах своей деятельности, предоставили корреспондирующее правоГосударственной Думе в форме «заслушивания» указанных отчетов.

Вместе стемвозможность давать какую-либо оценку деятельности российскогоПравительства не была предусмотрена ни конституционными нормами, ни вположениях федеральных законов. В результате отчеты ПредседателяПравительстваинформационноеРоссийскойФедерациивыступление,фактическипопуляризирующеепревратилисьвдеятельностьПравительства Российской Федерации и принимаемое депутатами к сведению.Принятие базового Федерального закона «О парламентском контроле»явилось значимым этапом на пути развития федерального парламентскогоконтроля, поскольку позволило систематизировать формы, определить цели,принципы, установить новый круг субъектов федерального парламентского6контроля.

В то же время нормы закона имеют рамочный характер, недетализируютконкретныеосуществленияконтроля,правомочияатакжепарламентариевимеютрядвиныхпроцессенедостатков,препятствующих эффективной реализации целей парламентского контроля.Поэтомусохраняетсвоюактуальностьпроблематикаправовогорегулирования парламентского контроля и пределов его осуществления.

Вместес тем акценты в ее решении должны быть смещены с учетом существующихполитических реалий. Так, если ранее в центре дискуссии конституционалистовнаходился вопрос о возможности изменения Конституции РоссийскойФедерации в целях расширения контрольных полномочий федеральногопарламента,товсовершенствованиинастоящеевремямеханизмовнеобходимореализациисосредоточитьсянормативныхнаформпарламентского контроля на действующей конституционной основе.Поиск эффективного правового регулирования парламентского контроляв Российской Федерации невозможен без учета практической реализацииконтрольных полномочий органов народного представительства в условияхпрезиденциального режима. Российская конституционная модель разделениявластей, в которой отсутствует необходимый баланс в системе сдержек ипротивовесов, стала основой для постепенного расширения полномочий главыгосударства на фоне буквального толкования конституционных полномочийпарламента.Постоянно проводимые преобразования избирательной системы иизбирательного процесса способствовали формированию органов народногопредставительства«однопартийного»большинства.Высокаястепень«партизации» публичной власти при отсутствии четкого разграниченияполномочий между главой государства и высшим органом исполнительнойвласти, создает угрозу к подмене народного представительства партийным, котказу от принципов парламентаризма, а значит, неэффективности народногопредставительства в целом.