Диссертация (Совещательные органы при федеральных ведомствах политическая роль экспертного знания)

Правительство Российской ФедерацииФедеральное государственное автономное образовательное учреждениевысшего профессионального образования«Национальный исследовательский университет«Высшая школа экономики»На правах рукописиГарифуллина Гузель АнгамовнаСОВЕЩАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПРИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЕДОМСТВАХ:ПОЛИТИЧЕСКАЯ РОЛЬ ЭКСПЕРТНОГО ЗНАНИЯСпециальность: 23.00.02 – Политические институты, процессы итехнологии (политические науки)ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степеникандидата политических наукНаучный руководитель:к.ф.н., профессор Дзялошинский И.М.Москва - 2013СОДЕРЖАНИЕВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 31.

Совещательные органы при ведомствах: экспертное знание и группыинтересов............................................................................................................ 171.1. Совещательные органы при федеральных ведомствах в России .... 171.2. Деятельность совещательных органов в различных странах .......... 231.3. Теоретические подходы к анализу совещательных органов .......... 302. Исследования совещательных органов: наблюдения и методики ......... 482.1. Базовые характеристики системы совещательных органов ............ 482.2. Представленность и влияние в контексте внутригрупповыхпроцессов (методика кейс-стади) .................................................................

582.3. Представленность групп в совещательных органах ......................... 662.4. Факторы представленности групп ...................................................... 753. Эмпирический анализ деятельности совещательных органов ............... 863.1. Нормативная база и основные характеристики совещательныхорганов в России ............................................................................................ 863.2. Представленность и влияние: кейс общественного совета приФедеральной службе по тарифам ................................................................. 953.3.

Представленность групп в российских советах .............................. 1263.4. Факторы представленности групп в совещательных органах прифедеральных ведомствах............................................................................. 137ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................................... 150БИБЛИОГРАФИЯ ........................................................................................... 159ПРИЛОЖЕНИЕ. Список федеральных органов исполнительной власти исовещательных органов при них ................................................................... 1782ВВЕДЕНИЕДиссертационное исследование посвящено совещательным органам– общественным, экспертным и иным советам – при федеральных органахисполнительной власти в России.

Большинство из них были созданы после2004 года, в настоящее время таких структур насчитывается около 170.С одной стороны, различные совещательные органы являютсясвоеобразнымканаломсвязимеждугосударствомиобществом.Содержание их работы в данном качестве оценивается по-разному – ониописываются и как действующий способ общественной экспертизызаконопроектов силами НКО [33], и как «бесправный» «суррогат диалога»сбизнесом[19]«бесправность»,(хотядругиенаблюдателибезответственностьотмечают,являетсячтоэтапреимуществомсовещательных органов [32]).

С другой стороны, им приписываетсяфункция повышения качества государственных решений посредствомэкспертной оценки проектов решений [29]. При всем разнообразии оценок,отсутствует системное представление о содержании их деятельности ифакторах, влияющих на него, месте совещательных органов в современнойроссийской политической системе и перспективах их развития.В настоящий момент почти при каждом федеральном органеисполнительной власти действует тот или иной совещательный орган.Более того, в данном случае российский опыт полностью вписывается вобщую тенденцию: значимость подобных структур растет и в США, и вЕвропейском Союзе – регионах, где системы совещательных органовнаиболее развиты.

Однако большинство российских советов созданысравнительно недавно, и в целом создание формализованной системыконсультативных структур при исполнительной власти является во многомбеспрецедентным для отечественной политической истории. Такимобразом, мы наблюдаем создание и укоренение новых структур и можем3зафиксировать и проанализировать процессы, которые могут определитьвсе дальнейшее развитие совещательных органов в России. Зарубежныеисследователи отмечают, что совещательные органы могут оказыватьзначительное влияние на принятие государственных решений.

Вместе сновизной данного института в России это обуславливает научнуюактуальность их исследования.Как показывает опыт зарубежных стран, схожие структурысоздаются и действуют в политических системах с большей (Франция) илименьшей (США) ролью государства. Они нередко служат для преодоления«демократического дефицита» (в частности, в Европейском Союзе) –ситуации,когдаинститутыуправленияслаболегитимизируютсяпосредством привычных электоральных практик, и дополнительныеконсультационные площадки создаются для получения общественногоодобрения проводимой этими институтами политики.

Совещательныеорганы становятся ответом на ряд вызовов, актуальных для современныхгосударств (кризис участия, усложнение вопросов государственногорегулирования и др.). Эти тенденции наблюдаются и в России,накладываясь на собственно российские особенности. В частности, вРоссии наблюдатели отмечают слабость демократических институтов инеэффективностьконтролянадбюрократией.Этообуславливаетпрактическую актуальность исследования того, насколько совещательныеорганы способны повысить прозрачность государственного управления иобеспечить вовлечение в него общественных групп.Практическая актуальностьтемы подтверждается возросшимвниманием к консультационным структурам со стороны представителейвласти и экспертов.

Так, озвучивалась инициативы АдминистрацииПрезидента передать полномочия по формированию общественныхсоветов при министерствах Общественной палате и интернет-сообществу[46]. Наблюдатели обращают внимание на то, что действующие4общественные советы нередко формальны, зависят от властей и невыполняют своих функций, порядок их формирования непрозрачен [31]. Врамках формирования Открытого правительства предполагается наладитьработу с существующими общественными и экспертными советами [36], всвязи с чем уже начинается процесс внесения изменений в уставысовещательных органов с целью увеличения их полномочий [35].Разрабатывается концепция «общественного контроля», в рамках которыхзначительная роль отводится общественным советам при ведомствах [13].Приэтомисследованийнынешнегосостояниясистемысовещательных органов в России немного, и существует потребность всистематизации накопленных знаний и разработке действующих теорий,которые позволили бы объяснить закономерности функционирования ипредсказать возможное развитие консультативной системы.Совещательные органы являются достаточно новым явлением вроссийском административно-политическом процессе, и потому неполучили достаточного отражения в академических исследованиях.

Для ихизученияучастияиспользуютсяипреимущественносходные теории.концепцииТак, С.П.Перегудовгражданского[42] говорит осовещательных органах в контексте построения отношений государства иобщества. С аналогичных позиций – как институт общественного участия,какпосредникамежду государствомиобществом–оцениваютобщественные советы М.Б.Горный [21], В.Н.Руденко [49], А.Ю.Сунгуров исоавторы [52], Л.А.Петрова и А.Ю.Сунгуров [44],А.В.Тарасенко [55],В.В.Гриб [21].Важнофедеральномотметить,уровнечтонесистемасовещательныхподвергаласьоргановсистематическомунаанализу.Объектом существующих исследований становились региональные иместныеконсультативныеорганы(М.Б.Горный,Л.А.ПетроваиА.Ю.Сунгуров, А.В.Тарасенко, С.А.Алябьева [16]), общественные советы5(В.В.Гриб), Общественная Палата РФ (Н.В.Петров [43]). В смежнойтематике работают исследователи аналитических центров (think tanks),центров публичной политики и других схожих институтов и их роли вполитическом процессе Н.Ю.Белянина и Д.Г.Зайцев [17][18], В.Л.

Римскийи А.Ю.Сунгуров [47][48], Н.П.Распопов, А.Ю.Беляев [53]. Многие изсуществующих исследований основаны на изучении одного случая илинебольшой группы советов, существующих в определенных локальныхусловиях, или используют пример деятельности совещательных органовпри исследовании иных проблем – при этом богатый эмпирическийматериал не позволяет делать теоретически значимые обобщения.В странах, где подобные органы существуют на протяжениидесятилетий,былиреализованымногочисленныеисследованияразнообразных аспектов их деятельности.В частности, в работах А.Горнитзки и У.Свердрупа [107],А.Броншида и Д.Коэна [75], Т.Ларссона [122], Р.

ван Шенделена [168],К.Китткат [148] на материале Европейского Союза исследуются основныехарактеристики системы совещательных органов, ее структура по сферамдеятельности европейских институтов, факторы формирования такойструктуры.Ряд исследователей обращает внимание на то, как на возникновениеи особенности деятельности совещательных органов влияют факторынациональногополитическогоконтекстарегулированииобщественныхотношений,–рольгосударстваособенностивсистемыартикуляции групповых интересов и т.п. (Дж.Фэйрли [97], Ф.Вилсон [175],Дж.Ричардсон и А.Джордан [151]).УчастникамсовещательныхоргановпосвященыисследованияМ.Чина и Е.Линдквиста [80], Д.Кука и Л.Беро [82], М.Брауна [76], К.Карти [116].

В этих работах уделяется внимание тому, как те или иные6группы или типы участников представлены в советах, и какие последствияэто может иметь для рекомендаций совета.Наконец, ряд работ пытается оценить роль совещательных органов иих влияние на принятие государственных решений: на примере одногосовета (С.Лаверту и соавторы [123]), советов одной сферы (С.Моффит[135]), советов одного типа в трех различных национальных контекстах(Р.Брикман и А.Рип [71]). Эти исследования демонстрируют, в частности,что влияние рекомендаций совещательного органа во многом зависит отего персонального состава, а также мотивации создавшего его ведомства.Опыт этих и других исследований позволяет выделить важныеаспекты деятельности совещательных органов в России, которые требуютизучения: институциональная среда, структура участия, причины созданиясовещательных органов, характеристики создавших их государственныхведомств.Объектом исследования являются совещательные органы прифедеральных ведомствах исполнительной власти в России.

Совещательныеорганы – это постоянно действующие структуры, решения которых носятрекомендательный характер, создаваемые органами власти для вовлечениявнешних участников (не являющихся частью государственного аппарата) кобсуждению деятельности и отдельных решений соответствующегогосударственного органа. Структуры, объединенные этими признаками, вразных странах носят разные названия. Далее в этой работе термины«совещательные органы», «консультативные органы», «консультативныеструктуры»,«советы»будутиспользоватьсякаксинонимыдляобозначения одних и тех же структур: общественных, экспертных,консультативных и прочих советов при ведомствах.