Диссертация (Влияние глав субъектов Российской Федерации на эволюцию институтов региональной и местной власти), страница 7

Op. cit. Петров Н. Корпоративизм Vs Регионализм // Pro Et Contra. 2007. № 4–5. С. 7589. Gel’man V., Lankina T. Authoritarian Versus Democratic Diffusions: Explaining Institutional Choices in Russia’sLocal Government // Post-Soviet Affairs. 2008. Vol. 24, № 1.

P. 40-62.63См., например: Campbell A. State versus Society? Local Government and the Reconstruction of the Russian State //Local Government Studies. 2006. Vol. 32, № 5. P. 659–676. Wollmann, H., Gritsenko E. Opt. cit.64См., например: Geddes B. Politician’s Dilemma. Building State Capacity in Latin America. Berkeley: University ofCalifornia Press, 1994. Kitschelt H., Wilkinson S. I. Patrons, Clients and Policies: Patterns of Democratic Accountabilityand Political Competition. New York: Cambridge University Press, 2007.65См., например: Griffin J. D., Newman B.

Are Voters Better Represented? // The Journal of Politics. 2005. Vol. 67, № 4.P. 1206-1227.30Штатов и Западной Европы,66 часто цитировались сторонниками модели советменеджер в публичном обсуждении, которое сопровождало принятие закона 2003года. Действительно, озабоченность по поводу повышения эффективностиместного самоуправления имела первостепенное значение в публичной риторикечленов так называемой комиссии Козака, которая разработала закон.67 Такимобразом, можно предположить, что авторы реформы местного самоуправления вРоссии знали о достоинствах организации местной власти по модели «советменеджер» и оглядывались на эту практику при разработке нового федеральногозакона в начале 2000-х годов.

Само использование термина «сити-менеджер» впубличных и официальных дискурсах, что звучало довольно странно для России,очевидно показывает источники вдохновения. Однако через столетие послепервого успешного внедрения института сити-менеджеров в США российскаяверсия данной модели оказалась прямо противоположной изначальному примеру.Общая логика трансформации российского режима превратила модель«совет-менеджер» в средство борьбы с напрямую избранными (при этом взначительной степени независимыми) мэрами. Региональные власти, когда они немогли контролировать местную политику или просто старались минимизироватьсвои политические риски, предпочли отменить прямые выборы в местныеисполнительные органы власти, заменив их назначением. Сити-менеджеры вроссийских регионах не подотчетны населению и не повышают эффективностьуправления городами, а лишь лояльны региональным властям.

Изобретенная какинструмент борьбы с политическими машинами модель «совет-менеджер» стала вРоссии одной из их частей.Описание работы комиссии Козака, представленное Т. Ланкиной,68 неоставляет сомнений в том, что в значительной степени мотивация составителейзакона была политической.

Модель совет-менеджер, ранее неизвестная в России,66См., например: Wollmann H. Changes, Ruptures, and Continuities in European Local Government Systems: BetweenGovernment and Governance. In: F. Lazin, M. Evans, V. Hoffmann-Martinot, H. Wollmann (eds.), Local GovernmentReforms in Countries in Transition. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2007. P. 15-38.67Lankina T. Governing the Locals: Local Self-Government and Ethnic Mobilization in Russia. Lanham, MD: Rowmanand Littlefield, 2004.68Ibid.31была имплантирована в закон и стала предпочтительной моделью для его авторов,поскольку в отличие от доступных альтернатив она предложила окончательноерешениепроблемыпродолжающихсяконфликтовмеждурегиональнымигубернаторами и мэрами городов, уничтожив последний офис в целом.

Болеетого, эта модель предусматривала непосредственное участие губернаторов ввыборе городских менеджеров, которые, с учетом превосходящих политическихресурсов губернаторов, фактически попадали под их полный контроль.69Такимобразом,модельсовет-менеджернаиболеесоответствовалаосновному намерению федеральных властей централизовать политическуюсистему. Это намерение было быстро описано в политическом идиоме какпостроение «вертикали власти», то есть иерархической пространственнойорганизации власти с единой цепочкой указаний, распространяющихся отфедерального центра через региональных губернаторов до уровня местногосамоуправления.70 Конечно, централизованные системы правления не чуждыдемократии.

Негативные последствия реформы 2003 года для демократическогоразвития России не неизбежно вытекали из положений нового закона, а следоваливслед за все более авторитарным национальным политическим контекстом конца2000-х годов.Так, благодаря принятию федерального закона о местном самоуправлении в2003 году, местная политика в России потеряла свою независимость и сталаформироваться в первую очередь конкретными полномочиями, переданными ейфедеральными и региональными властями.71 Федеральный закон превратилместное самоуправление в третий, местный, уровень государственной власти исдвинул баланс сил между региональными и местными органами власти в сторонупервых.В связи с этим, по-видимому, институт сити-менеджеров следуетрассматривать как инструмент федерального центра по подрыву автономии69Matsuzato, K., Tahara F.

Op. cit. P. 120.Ross C. Municipal Reform in the Russian Federation and Putin’s ‘Electoral Vertical’ // Demokratizatsiya: The Journal ofPost-Soviet Democratization. 2007. Vol. 15, № 2. P. 191-208.71Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд“Либеральная Миссия”, Фонд “Институт Экономики Города”, 2003. С. 120.7032местного самоуправления и принципа представительной демократии на местномуровне. Выборы в местные органы власти стали символическими, и на практикеместныевластилишилисьисполнительныеиадминистративнойзаконодательныеорганыавтономии,могутбытьтаккаких«уничтожены»региональными властями.72При этом важно отметить, что в ситуации, когда большинство высшихдолжностных лиц назначаются федеральным центром благодаря их лояльности,измеряемой способностью доставлять высокий процент голосов правящей партии,мы можем предположить, что одни и те же «правила» соблюдаются во всейполитической системе.

В этом случае нет никаких сомнений в том, чтобольшинствосити-менеджеров,назначенныхприактивномучастиирегиональных властей, не обладают компетенцией в управлении местнойэкономикойинеявляютсяпрофессиональноподготовленнымиадминистраторами.73 Весьма вероятно, что ключевым критерием отборакандидата на должность сити-менеджера является его/ее будущая лояльность какрегиональным властям, так и российскому политическому режиму.Следовательно, введение сити-менеджеров должно интерпретироваться как(желаемое или менее добровольное) соблюдение федерального закона. В своюочередь, не введение этого института должно рассматриваться как вызов нетолько региональным властям, но и федеральному центру, а также как проявлениеполитическогосопротивленияпротивнедемократическогоцентральногогосударства, которое использует региональные власти для контроля над местнымсамоуправлением.Практическая реализация закона 2003 года была медленной. По состояниюна январь 2006 года только 30 из 89 регионов России начали вносить поправки всвое законодательство в соответствии с новыми требованиями.74 Только 18 из нихустановили модель совет-менеджер в своих столицах к концу 2006 года.72Гельман В.

Я. (2007) От местного самоуправления к вертикали власти [Электронный ресурс] // Polit.ru. URL:http://polit.ru/article/2007/04/16/gelman/ (дата обращения: 02.09.2017).73Buckley N., Garifullina G., Reuter O. J., Shubenkova A. Elections, Appointments, and Human Capital: The Case ofRussian Mayors // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. 2014. Vol. 22, №1. P.

87-116.74Young J. F., Wilson G. N. Op. cit. P. 1077.33Эмпирический анализ Гельмана и Ланкиной,75 посвященный особенно раннемупериоду реализации реформы, показывает лишь несколько статистическизначимых факторов, учитывающих межрегиональные различия по основномупредмету интереса, но он также предполагает, что уже в то время электоральнаясилаформирующейсядоминирующейпартии«ЕдинаяРоссия»былаположительно связана с введением модели управления совет-менеджер врегиональных столицах. Действительно, в середине 2000-х годов «Единая Россия»стала основным агентом в процессе авторитарного преобразования режима.76 В тоже время основным стимулом для ускорения процесса реализации реформыместного самоуправления стала главная институциональная составляющая сменырежима–заменапрямыхгубернаторскихвыборовде-фактосистемойназначения.77Многие научные работы зафиксировали прямую причинно-следственнуюсвязь между отменой губернаторских выборов и ускоренным переходом намодель совет-менеджер.78 Как правило, эта связь описывается с точки зрениялегитимности, подразумевая, что после того, как губернаторы потерялипреимущество быть наделенными прямым мандатом от избирателей, отменавыборов мэров стала вопросом поддержания баланса власти в регионах.Фактически, эта логика стала очевидной и политически последовательной тольков 2009–2011 годах, когда тогдашний президент Д.

Медведев решительноотказался от предыдущей практики переназначения действующих губернаторов впользу назначения новых кандидатур.79 Параллельно с этими событиями многиерегионы заменили ранее избранных мэров своих столиц сити-менеджерами в2009–2011 годах.Gel’man V., Lankina T. Op. cit.Konitzer A., Wegren S. K. Federalism and Political Recentralization in the Russian Federation: United Russia as theParty of Power // Publius: The Journal of Federalism. 2006. Vol. 36, № 4. P. 503-522.77Sharafutdinova G. Subnational Governance in Russia: How Putin Changed the Contract with His Agents and theProblems It Created for Medvedev // Publius: The Journal of Federalism.