Текст автореферата (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 7

привели изменению политических приоритетов и ценностейбюрократии; прежняя ее система разрушилась, и начался переходный период.В Конституции России 1993 г. заложены предпосылки для формированиягосударственнойслужбы,ориентированнойнапотребностиобщества.Концепция реформирования системы государственной службы (2001 г.)конкретизировала эти принципы, но создание организационно-правовых рамокв дальнейшем не сопровождалось выработкой адекватной системы ценностей иприоритетов. Программные документы были ориентированы скорее на точечныеулучшения, чем на изменение роли и места бюрократии в российском социуме.Реформаторы 1990-х гг.

заявляли о создании новых институтов в политикеи экономике, но политико-административная система, по существу, находиласьвне сферы их интересов и потому эволюционировала во многом стихийно.Таким образом, по мнению диссертанта, правомернее говорить об эволюцииинститута госслужбы в постсоветской России, чем о его формировании. Вотсутствие значимых альтернатив неопатримониальная система бюрократии,сочетающая отдельные элементы советского и рыночного типов, существуетуже длительное время. Зависимость от предыдущего развития с годами29усиливается. Изменения происходят лишь в узких пределах, не ущемляющихинтересы основных рентополучателей, так как отсутствует влиятельный актор,заинтересованный в придании бюрократии черт полноценного современногоинститута. Дисфункции институтов сохраняются даже после смены лидеров иполитических режимов, что продемонстрировал опыт распада СССР.Вчетвертойглаве«Особенноститрансформацииинститутагосударственной службы в условиях советской и постсоветской России»раскрываются тенденции развития бюрократии при переходе от социализма ксовременнойполитическойсистеме,характеризующейсясочетаниемдемократических институтов с элементами неопатримониализма.В первом параграфе «Политические факторы институциональнойтрансформации советской государственной службы» проведен анализэмпирических,втомчислеархивныхданных,характеризующихфункционирование аппарата бюрократии в период развитого социализма иперестройки (1980-е гг.).

Диссертант указывает, что термин «застой»,употребляемый применительно к политической системе позднего социализма,вряд ли применим к государственной службе. В системе бюрократиипроисходили существенные изменения структуры и численности, меняласьтерриториальнаяиотраслеваяорганизациягосударственногоаппарата,принципы оплаты труда и оценки профессионального уровня служащих.Значительную часть работников министерств и ведомств составлялипрофессионалы-технократы с профильным образованием и опытом работы вуправляемой сфере. Уровень оплаты служащих увеличивался как за счет ростадолжностных окладов, так и вследствие увеличения стимулирующих выплат.Хозрасчетный принцип финансирования применялся в большинстве отраслевыхведомств.

Расширялся перечень используемых кадровых технологий.Применениеэкономико-статистическогомоделированиявыявилопозитивную динамику социально-экономического развития в большинствеотраслей народного хозяйства РСФСР вплоть до распада Советского Союза.Единственной сферой с устойчивой отрицательной эффективностью было30планирование,чтоуказываетнакореньпроблемскореенауровнеполитического управления, нежели в государственном аппарате. По мнениюдиссертанта, советская бюрократия была не идеальным, но весьма действенныминструментом для реализации политических программ.Резолюция XIX-й Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.) «О борьбе сбюрократизмом» в основных чертах повторяет реформы бюрократии тех лет,проведенные Р.

Рейганом в США и М. Тэтчер в Великобритании. Изменениеприоритетов власти в годы перестройки вызвало преобразования в структурегосударственных органов. Система планового хозяйства была демонтирована,повышениесамостоятельностипредприятийобусловилопотребностьвдецентрализации управления. Отказ от однопартийной системы вызвалликвидацию центрального органа политического управления бюрократией.Исследование выявило существование не менее 27-ми подобных органов впоследующие годы, каждый из которых был неоднократно реорганизован.Также отсутствовала программа реформы бюрократии, о которой заявлялилидеры страны.

Эксперты обосновывали необходимость институционализациигосударственной службы, однако политическое руководство (М.С. Горбачев,Б.Н.Ельцин,Н.И.Рыжков,Е.К.Лигачев),занятоевнутриэлитнымсоперничеством, игнорировало эти предложения. Вопросы трансформациибюрократии находились на периферии внимания политического руководства, авсе изменения ограничивались кадровыми перестановками и реорганизациями.Вовторомпараграфе«Влияниеполитическихизмененийвпостсоветской России на институциональное состояние государственнойслужбы» указывается, что последние годы существования СССР партийныйконтроль кадровых назначений сократился, а номенклатурный принципподбора кадров сохранился де-факто, что привело к легализации кастовокорпоративных интересов бюрократии. Период 1985-1993 гг.

имел признаки«номенклатурной революции», имевшей целью конвертацию власти всобственность. Радикальные реформы 1990-х гг. по форме были рыночными, норешающую роль в них сыграла политико-административная элита. В 1995 г.31был принят закон об основах государственной службы, однако спустя два годапрезидент Б.Н. Ельцин публично констатировал, что институт госслужбы попрежнему не приспособлен к решению современных задач. В 1999 г.

онпризнал, что проведенные реформы лишь ослабили институты государства.Внятная стратегия развития государственной службы отсутствовала.Экспертные предложения аккумулировались в администрации президента (В.Б.Юмашев, М.А. Краснов, Г.А. Сатаров), но не проходили общественногообсуждения и не получили формального одобрения на политическом уровне.Изучениедиссертантомдинамикикадровыхпроцессоввсистемегосударственной службы показало рост расслоения: высшие должности заняливыходцы из иных сфер с либеральными взглядами, а средние и низшие –ветераны советского госаппарата, враждебно настроенные к реформам.В ходе подготовки к выборам президента 2000 г.

в предвыборном штабеВ.В. Путина – Центре стратегических разработок (Г.О. Греф, Э.С. Набиуллина,Д.Н. Козак) разработаны предложения, часть которых отразилась в Концепцииреформирования системы государственной службы РФ (2001 г.), одобреннойпрезидентом. Однако Концепция появилась после того, как вектор развитияуже фактически был выбран. В законе о системе государственной службы (2003г.), разработанном под руководством Д.А. Медведева, не отражен рядинституциональных характеристик (целевая ориентация, этика служения и пр.).Наблюдается отсутствие взаимосвязи между Концепцией, законом ипрограммами реформирования государственной на 2003-2007 и 2009-2013 гг., атакже инновациями на ведомственном уровне.

Эти документы разрабатывалисьдля решения разных задач и без взаимной координации. Как показал анализрезультатов развития государственной службы в 1990-2000-е гг., они былиуспешнее в отраслях, приоритетных для политического руководства (например,финансовый сектор, которым руководил А.Л.

Кудрин). Диссертант выявилстатистическую взаимосвязь тенденций в экономике и в системе бюрократии.В пятой главе «Проблемы и перспективы развития государственнойслужбыРоссиивусловияхполитическихреалийсовременности»32сформулированы особенности трансформации бюрократии на современномэтапе, выявлены ключевые проблемы и предложены перспективные сценарииизменения институциональной модели российской государственной службы.В первом параграфе «Проблемы и противоречия стратегическогокурса трансформации института государственной службы в России»диссертант указывает, что к настоящему времени сложился огромный комплекснормативных правовых актов по вопросам государственной гражданскойслужбы и госслужбы иных видов.

Негативные эффекты стали проявляться ещена начальном этапе постсоветской трансформации и сначала объяснялисьпережитками прошлого. К настоящему времени законодательство полностьюобновлено, сменился кадровый состав аппарата, реформированы ведомства,однако все это не привело к исчезновению дисфункций.Объяснить этот факт с позиций институционализма можно изначальнонеоптимальныминституциональныминституциональнымнормам.выборомЧиновничествоиневниманиемприобрелоккорпоративнуюорганизацию, но не получило ясной цели для своей деятельности.

Вопрос обобщественной роли института бюрократии не поднимается ни в правовом, ни вобщественно-политическом дискурсе. Формально государственные служащиедолжныслужить закону игосударству,нонаделеэтикатегорииперсонифицируются в лице представителя нанимателя – ближайшего начальника.В обществе виден консенсус относительно необходимости измененияпринципов государственной службы, но импульсы по реформированию имеют,скорее, затухающий характер. Соответствующая федеральная программа на2003-2005 гг. была выполнена частично, программа на 2009-2013 гг.остановлена в связи с дефицитом финансирования, а программа на 2015-2018гг. не утверждена. Власть перешла от реформирования к развитию, согласно сдвумя указами президента 2012 и 2016 гг., слабо согласованными с другимиполитическими приоритетами.