Текст автореферата (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 4

Исследование ориентировано на создание эмпирическогоинструментария для получения нового знания о реформах государственнойслужбы в условиях политических изменений. Выводы и рекомендации могутбыть использованы в ходе подготовки проектов правовых актов, мероприятийстратегического планирования и в прикладном политическом анализе, а такжедля подготовки и профессионального развития руководителей и специалистов всфере государственной службы и политического управления в России.Методология и методы исследования.

Структурно-функциональныйподход применен при изучении внутренней организации и функций институтагосударственнойслужбы.Системныйподходпозволилдиссертантурассмотреть государственную службу как совокупность взаимосвязанныхэлементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов.Важнымметодологическимоснованиемисследованияявляетсяинституциональный подход, связывающий деятельность каждой общественнойгруппы с существующими институциональными нормами. Задействован ряд14направленийновогоинституционализма:нормативный,структурный,международный, эмпирический, а также организационный, тяготеющий кфеноменологииисимволическомуинтеракционизму,идискурсивный,связанный с теориями постмодернизма.Институционализм позволяет рассматривать государственную службуодновременно как систему, процесс, совокупность функций, коллективноедействие, социальную организацию, политического актора и элемент дискурса.1Такой подход имеет высокий эвристический потенциал.Факторный анализ связан выявлением и классификацией политическихфакторов, влияющих на трансформации института государственной службы.Значение каждого фактора оценено с применением метода главных компонент,регрессионно-корреляционного анализа, методов математической статистики.Политические факторы трансформации института государственной службысогласуютсясоциальнаястакимимиссияэлементамиинститута,институциональногонормативнаямодель,дискурса,системакакбазовыхценностей, прецедентные тексты, дискурсивные формулы и т.д.

2Оценка институциональных трансформаций государственной службы отсоветского периода к современности построена на изучении совокупностиполитических, социально-экономических и административных факторов.Методом контент-анализа в текстах выступлений руководителей странывыявлены высказывания, содержащие критику бюрократии и предложения поее оптимизации. Выяснено, какие именно проблемы бюрократии привлекаливнимание лидеров и как их высказывания корреспондировали с реальнымиизменениями. Применение сравнительно нового метода интент-анализапозволяет выявлять в высказываниях скрытый смысл, влияющий на дискурс.3 Врезультате предложен политический индекс развития государственной службы,расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функций1См.: Кузнецов А.М.

«Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.:Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин. М., 2014. С. 203.2См.: Ильин М.В. Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6. С. 51.3См.: Радина Н. К., Кудрявцева Е. Н.

Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайнкомментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1. С. 114.15государственной службы в различные периоды. Таким образом, использованиегруппысемиотическихметодовдляанализаполитическогодискурсаформирует новое знание о связи между политическими импульсами и реальнойуправленческой практикой.Для описания внешнего социально-экономического контекста, в которомпроисходит развитие отечественной бюрократии, изучены такие факторы, какстратегическое планирование и результативность управления. По итогам ихобобщения предложен индекс социально-экономического развития страны.Правовые и кадровые изменения бюрократии описаны в количественномвиде с помощью административного индекса реформирования государственнойслужбы, отражающего динамику социально-демографических характеристик,объема ее полномочий и уровня расходов бюджета на содержание госаппарата.Необходимую глубину изучения анализируемых параметров обеспечиваетиспользованиетакихспециальныхметодов,каканализконкретныхполитических ситуаций (case study), сравнительно-исторический метод,интерпретация документов, вторичный анализ социологических данных.Положения, выносимые на защиту.1.

Понимание государственной службы в российском законодательстве неотвечаеткритериямобщественногоинститута,чтозатрудняетееинституционализацию. Диссертант предлагает определять государственнуюслужбу как институт, деятельность которого направлена на удовлетворениепотребности общества в профессиональном исполнении политических решенийво всех сферах и отраслях управления. Предложен перечень задач бюрократии,согласно целям публичной политики, каждой из которых соответствуетлатентная задача, отражающая собственные интересы бюрократии.2. Предложен политический индекс развития госслужбы, основанный наизучении программных высказываний политических лидеров. На массиведанных, собранных за четыре десятилетия, выявлено наличие эмпирическойвзаимосвязи между политическими циклами и этапами реформированиябюрократии. Доказано, что институт госслужбы реагирует на изменения в16политическом дискурсе: проявления политического внимания к бюрократиисопровождаются повышением качества ее функционирования.

Вместе с тем,проблемы госслужбы интересуют политических лидеров лишь в контекстеборьбы элит, служат поводом для критики предыдущего руководства иэлементом предвыборной риторики. В высказываниях лидеров полярныхидеологий присутствует общая идея о необходимости постепенного замещениябюрократииструктурамиимплементацияэтогогражданскогонамерения,однако,общества.Практическаянаталкиваетсянапарадокслояльности: даже демократически избранные лидеры в своей кадровойполитике ориентируются на политический патронат, а не на подотчетностьбюрократиивсемусоциуму.Врезультате,чемслабеевобществедемократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов.3. В силу эффекта запаздывающих новаций и высокой ригидностибюрократии изучать ее трансформации на фоне политических измененийцелесообразно лишь в длительной динамике. Для этого разработана циклическаямодель институционализации, представляющая в концептуальном единствеэтапы формирования институциональной структуры общества, переговорногопроцесса, институционального выбора, формирования институциональныхнорм и институциональных эффектов.

Указанная модель позволяет оценитьстепень соответствия между внутренними процессами в бюрократическойсистемеиспособностьюданнойсистемыреализовыватьприоритетыполитического руководства в различных сферах государственного управления.4.Предложенаполитико-ретроспективнаямодельгосударственнойслужбы, элементами которой являются общественные ценности, приоритетыполитического руководства и организационно-правовые рамки органов власти.Общественные ценности определяются национальной историей и культурой,политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят отисторического этапа и уровня экономического развития. Таким образом,модель бюрократии уникальна в каждой стране и в каждый период времени,17однако в обществах, находящихся на сопоставимых стадиях развития,наблюдается близость моделей государственной службы.5. Рассмотрены модели государственной службы ряда англосаксонских,континентально-европейских и постсоветских стран.

Государства «новойЕвропы», последовательно и радикально проводящие разгосударствление, недемонстрируют успехов в экономической и социальной политике, а Китай иряд постсоветских стран - например, Казахстан - разумно сочетают традиции смодернизацией. Выявлены «точки роста» для России: программно-целевоепланирование развития госслужбы; централизованная система политическогоуправления кадрами; активное этическое регулирование; проведение кадровойполитики в масштабах всего публичного сектора, а не только органов власти.6.

Предложено определять политической фактор как условие, отражающееособенности политической системы, подлежащее наблюдению, измерению ииспользованию для описания характеристик общества. К числу политическихфакторов институциональной трансформации бюрократии диссертант относит:программныевыступленияполитическихлидеров,стратегическоепланирование, систему предписаний, политические ценности и правовыенормы, кадровую политику, механизм оценки эффективности управления.7.

На основании изучения корпуса архивных данных, выявленных автороми впервые введенных в научный оборот, доказано, что аппарат советскойгосударственной службы был эффективен в достижении политическихприоритетов. Проблема профессионализма существовала в советский период науровне высшего политического руководства, а не чиновничества. С распадомСССР российская бюрократия стала сочетать в себе худшие черты советского(политический патронат, закрытость, административный нажим) и рыночного(имущественное расслоение, ориентация на обслуживание элит, слабостьморали) типов. Эти факторы необходимо учитывать при ее реформировании.8. Развитие госслужбы не встроено в общий контекст структурных реформпостсоветского периода.