Текст автореферата (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 8

Технократические инновации в этих актахзаслонили необходимость изменения принципов деятельности бюрократии.33Необходимость формализации норм служебного поведения вызвана рискомкоррупции и сохранением высокой поляризацией кадрового состава служащих.Однако в силу ограниченности ресурсов власть может проводить лишьфрагментарные изменения. Новации 2012-2018 гг. – информатизация,эксперименты по внедрению оплаты по результатам, проектное управление –не сопровождаются изменением ценностей служащих.

Этическое регулированиевыражается в антикоррупционных ограничениях; нематериальные факторымотивации занимают незначительное место в профессиональной культуре.Наиболее вероятное, по мнению диссертанта, объяснение столь долгогонеэффективного равновесия кроется в том, что такое положение соответствуетинтересам элит. В существующей системе любые проблемы легко объяснитьпромахами бюрократии. Принципы организации государственной службыпозволяют руководить ей в «ручном» режиме, так как она ориентирована не наследованиеформальнымпроцедурам(рациональнаябюрократия),экономическую эффективность (NPM) или удовлетворение потребностейобщества (общественно-государственное управление), а на выполнениепоручений. Такая система удобна для любого руководства, если перед нимостро не стоит проблема политической конкуренции.

В условиях слабой илиотсутствующей ротации элит институциональная ловушка может сохранятьсянеограниченно долгое время. Вместе с тем, на фоне протестных настроений впреддверие президентских выборов 2012 г. российская власть предприняла рядмер по усилению общественного участия в управлении: создан Общероссийскийнародный фронт, проекты «Российская общественная инициатива», «Вашконтроль» и иные, призванные частично заменить бюрократические структуры.Во втором параграфе «Перспективные сценарии политики измененийинституциональной модели российской государственной службы» вкачестве политического индикатора трансформации государственной службыизучены высказывания политических лидеров по данному вопросу.

Хотяподобные высказывания звучат часто, их систематизированного изучения ранеене предпринималось. Диссертантом проанализирован большой эмпирический34массив данных с использованием аппарата математической статистики.Доказано, что существование объективных проблем заставляет лидеров разныхполитических взглядов высказывать сходные по существу идеи. У каждоголидера (Л.И. Брежнев, М.С. Горбачев, Б.Н. Ельцин, В.В.

Путин, Д.А. Медведев)повторяется мысль о необходимости замещения бюрократии структурамигражданского общества. Имплементация этого лозунга наталкивается, однако,на парадокс лояльности: существование госслужбы, ориентированной навыполнение поручений, удобно для любой правящей элиты. Чем слабеедемократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов.Рис.

3. Динамика индексов, характеризующих трансформацию институтагосударственной службы России в условиях политических изменений (%)На рис. 3 представлена динамика политического индекса развитиябюрократии.Установлено,чтоизменениявдискурсесоотносятсясполитическими циклами: число высказываний по проблемам бюрократииповышается в годы смены руководства страны, президентских и парламентскихвыборов (на рисунке обозначены вертикальными линиями).Внутренние трансформации бюрократии характеризует административныйиндекс, учитывающий совокупность расходов на содержание бюрократии,объема ее функций и социально-демографических характеристик служащих.35Индекс социально-экономического развития рассчитан диссертантом наосновании 410 статистических показателей, характеризующих эффективностьотраслевого управления и систему стратегического планирования.Обращает внимание высокий уровень соответствия динамики социальноэкономического, политического и административного индексов в горизонтевсего исследования.

Коэффициент корреляции между значениями данныхиндексов составляет 0,76 при р<0,001. Таким образом, установлено, что вектортрансформаций института бюрократии соответствует характеру изменений вэкономике и обществе. Данную закономерность важно учитывать припроектировании новых политико-административных преобразований.Предложены три сценария развития института государственной службы:1) оптимальный: включение трансформации института госслужбы в числополитических приоритетов; риск данного сценария состоит в его масштабностии длительности, требующей сильной политической поддержки;2) нейтральный: модернизация технологий при неизменности кадровыхпроцессов на госслужбе и без повышения эффективности системы власти вцелом; риски данного сценария состоят в нарастании изоляции бюрократии отобщества, что может привести к снижению доверия социума к власти;3) негативный: реализация кадровых перестановок на ведомственном ирегиональном уровне без связи с другими приоритетами политическогоруководства; реализация такой альтернативы – заведомый провал попыткимодернизации системы государственного управления.Реформирование института, находящегося в институциональной ловушке,нецелесообразно, поэтому следует замещать неэффективные институты новымиинклюзивнымиинститутами.Диссертантпредлагаеттрансформироватьправовое содержание государственной службы путем ее сближения с работой вбюджетной сфере и сформировать институт публичной службы.

Цельюфункционирования данного института будет расширение кадровой базысистемы управления, повышение ее эффективности путем ориентации наобеспечение социальной стабильности и экономического роста.36К числу публичных служащих следует отнести гражданских служащих,муниципальных служащих, работников бюджетной сферы и некоммерческихорганизаций.

Принципами публичной службы должны стать: партнёрствогосударства и гражданского общества; ориентация на ценности служения иэтические стандарты; производство общественных благ; сетевая организация;сочетание штатных служащих с привлечением экспертов и волонтеров.Необходимо переориентировать деятельность представителей государствас обеспечения внутренних процессов в органах власти на решение задачобщественного развития. Следует использовать различные цифровые ресурсы исети для идентификации проблем и запросов социальных групп, а потенциалотраслевых экспертных сообществ направить на определение способов ихрешения.Госслужащиепризваныстатьмедиаторамиобщественныхвзаимодействий, для чего приоритет в их работе должен сместиться сисполнения текущих поручений на стратегическое планирование и социальныекоммуникации.

Оценка деятельности ведомств и служащих, начиная с высшегоуровня, должна быть взаимосвязана с достижением конечных результатов –социально-экономического развития и роста доверия социума к власти.В Заключении указано, что поставленные исследовательские задачирешены, а выдвинутая гипотеза в основном подтвердилась.

С учетом вызововобщественно-политического развития России важно определить основнойвектор реформирования госаппарата. По мнению диссертанта, таким векторомдолжно стать преодоление институциональной ловушки. Государственнуюслужбу в существующем виде невозможно ни упразднить, ни реформироватьизвне.Поэтомупредставляетсяболеецелесообразнымформироватьпараллельно с ней новые институты, построенные на иных принципах, снизивтем самым влияние неэффективной неопатримониальной бюрократии и создавусловия для перехода к публичным политическим институтам, в деятельностькоторых вовлечено все общество, а не только элиты. Эти изменения призваныповыситьоткрытостьгосударственнойслужбы,адаптироватьполитическим изменениям и динамичным потребностям общества.еек37III.

ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИОсновное содержание диссертации изложено в 164 публикациях автораобщим объемом свыше 373 п. л., авторский вклад свыше 283 п. л., в том числе:I. Статьи в изданиях, входящих в международные системы цитирования1. Borshchevskiy G.A., Jekel T. Who Wants to Work in Bureaucracy? CareerIntentions of Post-Millennial Students // Teaching Public Administration. 2018. DOI:0144739418806553. 1,6 / 0,8 п.

л.2. Борщевский Г.А. Система управления бюрократией в дореволюционной,советской и современной России // Вестник Санкт-Петербургскогоуниверситета. История. 2019. № 4. 0,9 п. л. (в печати).3. Борщевский Г.А. Механизмы рекрутирования и эффективностьфедеральной административной элиты // Социологические исследования. 2018.№ 9. С.

80-92. 1 п. л.4. Борщевский Г.А. Эффективность управления топливно-энергетическимкомплексом в России // Известия РАН. Энергетика. 2018. № 5. С. 44-59. 1 п. л.5. Борщевский Г.А. Ex-post оценка региональных программ развитиябюрократии // Вопросы экономики. 2018. № 1. С. 1-26. 1,7 п. л.6. Борщевский Г.А. Совершенствование подходов к оценке государственныхпрограмм РФ // Экономический журнал ВШЭ. 2018. № 1. С.

110-134. 1,6 п. л.7. Борщевский Г.А. Оценка тенденций развития государственной службы:вопросы методологии // Вопросы государственного и муниципальногоуправления. 2017. № 1. С. 103–128. 1,63 п. л.8. Борщевский Г.А. Реформирование российской государственной службы взеркале бюджетных расходов // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 57-73 1 п.