Текст автореферата (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 6

2. Циклическая модель институционализации государственной службы24Институционализацияпредставляетсобойдиалектическийпроцесс,повторяющийся на новом уровне после завершения каждого цикла.Дизайн института бюрократии определяется институциональным выбором,проявляющимся в институциональных нормах. Хотя для государственнойслужбы установлен особый правовой режим, но ценности, приоритеты развитияи этические регуляторы этой влиятельной корпорации трудно урегулировать,следствием чего являются неоднозначные институциональные эффекты.Теории рациональной бюрократии и государственного менеджментаотражают логику раннего институционализма с его вниманием к формальнымструктурам, а теория общественно-государственного управления в большейстепени ориентирована на установки неоинституционализма.

Достижениемметодологии неоинституционализма стал отказ от рассмотрения бюрократиилишь как объекта воздействий и ее включение в состав ведущих акторов.В предложенной модели выделены два типа институциональных эффектов:кризис и равновесие. Оптимально динамическое равновесие, когда архитектураинститута адаптивна к изменениям в обществе, но зачастую влиятельныеакторы в своих интересах блокируют необходимые изменения, и институтдолгое время остается в неэффективном равновесии (институциональнойловушке). Неразвитая элита и слабое представительство интересов позволяютбюрократии монополизировать принятие государственных решений, чтоусиливаетрентоориентированностьслужащих.Чтобы разрушитьиоппортунистическоенеэффективныйэкстрактивныйповедениеинститут,требуются длительные усилия всех субъектов публичной политики.Во втором параграфе «Классические и современные концепциигосударственной службы и ее институциональных трансформаций»рассмотрены основные теории бюрократии (веберианская, государственныйменеджмент, общественно-государственное управление) и некоторые модели(англосаксонская, исламская, континентальная по Б.Г.

Питерсу, традиционная,модернизационная, транзиторная по Ш. Эйзенштадту). С учетом этих подходовдиссертант предлагает новую политико-ретроспективную модель бюрократии,25понимаемую как совокупность характеристик, определяющих особенностигосударственной службы страны в определенную историческую эпоху.Данная модель позволяет сопоставлять особенности бюрократии поверхправовых различий и национальных границ. Она включает три элемента:1) Ценности – совокупность морально-этических норм общества исобственных корпоративных норм института бюрократии.

Специфика нормопределяется как особенностями менталитета, так и степенью обособленностигосслужбы от прочих институтов, а также стратификацией общества. Чемменьше конфликт между нормами бюрократии и иных институтов, тем вышестепень ее интеграции в общественную структуру. Это определяет способностьбюрократии к саморазвитию и восприятию импульсов реформирования.2) Приоритеты – стратегические ориентиры трансформации бюрократии,формируемые либо ей самой, либо политическими лидерами с привлечениемэкспертов, либо иными группами влияния. Приоритеты различаются по степенидетализации и временному горизонту. Если приоритеты институциональногоразвития увязаны с общими приоритетами развития страны, то бюрократияспособна выступать в качестве агента изменений. В отсутствие четкихприоритетов или при существенном расхождении собственных ценностейбюрократии и ценностей иных институтов, бюрократия вносит коррективы вприоритеты, заданные на политическом уровне, и тормозит преобразования.3) Организационно-правовые рамки – формальное выражение ценностейи приоритетов в виде нормативных актов, должностной структуры органоввласти, требований к должностям.

В рамках раннего институционализмаданный элемент выделялся как ключевой для бюрократии: формальные нормырассматривались изолированно от неформальных, а внешние цели – в отрыве отсобственных целей и интересов института. Ныне очевидно, что организационноправовыми рамками характеристики института бюрократии не исчерпываются.Сочетания указанных элементов формируют национально-историческиепроявления данной модели.

Государственная служба эволюционирует вместе собществом и должна подстраиваться под его изменяющиеся потребности.26Высокопрофессиональная бюрократия отвечает интересам политическихэлит, но чем выше ее стабильность и компетентность, тем она менее зависимаот политических акторов. Реакцией на это становится усиление политическогопатроната над бюрократией, что снижает ее общий профессиональный уровеньи приводит к провалам в управлении. Кризис доверия в социуме к институтугосударственной службы влечет падение легитимности власти в целом.В третьей главе «Опыт формирования моделей государственнойслужбы в условиях различных политических систем» рассмотрены примерызарубежных стран и исторические этапы развития отечественной бюрократии.В первом параграфе «Модели государственной службы зарубежныхстран и политические факторы их институциональной трансформации»рассмотрены модели государственной службы на примере Франции, Германии,малых стран континентальной Европы, англосаксонских стран (США иВеликобритания), государств Восточной Европы, бывших советских республики Китая.

Общей тенденцией реформ последних лет была конвергенция парадигмгосударственного управления: усиление правовой регламентации госслужбы(концепция рациональной бюрократии), внедрение государственных услуг ичастичная приватизация государственных функций (концепция менеджеризма)на фоне усиления вовлеченности граждан в обсуждение решений (концепцияобщественно-государственного управления). Это актуализирует внимание квопросам управления бюрократией. Диссертантом выяснено, что органыполитическогоуправлениягосслужбоймогутнаходитьсявведенииправительства, президента, парламента, действовать в форме коллегиальных иобщественныхорганов.Обоснованавзаимосвязьмеждупостепеннымразвитием общества и усложнением системы управления бюрократией.К настоящему времени странами мира накоплен обширный опытреализации реформ в духе государственного менеджмента.

Позитивным итогомэтих реформ стало повышение качества публичных услуг, однако приватизацияи децентрализация повсеместно ведут к созданию сложных, дорогостоящих инепрозрачных систем управления. В странах с традициями сильной карьерной27бюрократии менеджеризация способствовала падению корпоративной моралислужащих и негативному восприятию реформ в обществе.

Кадровые лифтызастопориваются, так как на руководящие должности госслужбы приходятвыдвиженцы бизнеса; возрастает зависимость служащих от политическихакторов; возрождаются традиции политического патроната.В постсоветских странах успех управленческих реформ длительное времяизмерялсяточностьюкопированиязападныхобразцов.Однаковвидунеоднозначных итогов менеджериальных реформ в западных странах подобныйподход теперь пересматривается. Государства «новой Европы», радикальноеразгосударствление, не демонстрируют успехов в экономической и социальнойполитике.

В свою очередь, Китай и ряд постсоветских стран, напримерКазахстан, сочетают традиции советской модели государственной службы,включающей всех работников госсектора, с профессионализацией бюрократии.Выявлены «точки роста», приемлемые для России: применение программноцелевыхметодовпланированияразвитиягосударственнойслужбы;централизация управления кадрами; внимание к этическому регулированию;проведение кадровой политики в масштабах всего публичного сектора.Диссертантом в ходе изучения динамики трансформаций государственнойслужбы в различных странах выявлено отсутствие неизменных национальныхмоделей бюрократии. Отмечено, что в странах, находящихся на сходном уровнесоциально-экономическогоразвития,моделигосударственнойслужбыхарактеризуются сопоставимым уровнем эффективности.

Отличия диктуютсянациональной спецификой общественно-политических ценностей, которые,однако, также имеют тенденцию следовать в русле экономических изменений.Во втором параграфе «Политические аспекты становления и развитияинститутаотечественнойгосударственнойслужбы»представленапериодизация развития государственной службы. Исходным условием длявозникновения потребности в государственной службе как институте, помнению диссертанта, является исторический момент, когда общественныеотношенияусложняютсянастолько,чтостановитсяневозможным28повседневное управление ими непосредственно на политическом уровне, аразвитие гражданского общества еще не достигло степени, позволяющейпривлечь каждого гражданина к выработке и реализации решений.Особенностьюинституционализацииотечественнойбюрократиивфеодальную эпоху было отсутствие публично-обязательственного характераслужбы.

При сословно-представительной монархии возникли личная служебнаяповинности и класс потомственных делопроизводителей. В имперский периодгосударственнойслужбойсчиталасьлюбаядеятельностьвинтересахгосударства, а монарх и его бюрократический аппарат были независимы отобщества. В советские годы закон о гражданской службе отсутствовал, иноменклатурный принцип кадровых назначений распространялся на всеруководящие кадры партийных, советских, хозяйственных и общественныхорганов. Отмена статьи Конституции об однопартийной системе и запретКПСС в 1991 г.