Текст автореферата (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 5

Оно попало в область институциональной ловушки,так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение бюрократии в18состоянии, стимулирующем извлечение ренты. Развитие законодательства неположило конец патрон-клиентским практикам. Чем больше времени проходитс начала политического транзита, тем к большим политическим издержкамприводит незавершенная реформа. В настоящее время в рамках политикиавторитарной модернизации проводятся умеренные технократические реформы.Национальный лидер вынужден в ходе их опираться на бюрократию, котораяприобрела черты политического актора в вертикали власти, но не получилаимпульса для повышения своей эффективности. Это усиливает недовериеобщества к власти в целом; легитимность концентрируется на уровне первоголица, а весь госаппарат воспринимается гражданами как его антагонист.9.

В ситуации санкций и режимных изменений озвученная президентом вПослании Федеральному Собранию 2018 г. установка на экономический рост,может быть реализована силами бюрократии лишь экстенсивными мерами и свысокими издержками. Предлагаемое диссертантом комплексное решение этойпроблемы состоит в создании инклюзивного (по терминологии Д. Аджемоглу иДж. Робинсона) института публичной службы, объединяющего работниковорганов власти и местного самоуправления, бюджетных и некоммерческихорганизаций. Обоснованы принципы построения института публичной службы:партнёрство государства со структурами гражданского общества; ориентацияего деятельности на ценности служения и высокие этические стандарты;производство общественных благ как цель государственного управления;сетевая организация, сочетание штатных служащих с привлечением экспертов иволонтеров.

Эти принципы основаны на конвергенции неовеберианской теории,политического менеджмента и общественно-государственного управления. Вдеятельности публичной службы следует преодолеть наблюдаемое нынепревалирование управления «по поручениям» над стратегическим управлением.10. Предложены сценарии дальнейшей трансформации: оптимальный –включение реформы госслужбы в число политических задач верхнего уровня;нейтральный – модернизация технологий без повышения эффективностикадровойсистемы;негативный–отказоткурсанамодернизацию19госуправления. Специфика бюрократии заключается в том, что она выступает вкачестве и субъекта, и объекта реформирования, поэтому попытки игнорироватьрефлексии бюрократии вызывают саботаж с ее стороны.

В качестве факторовуспеха реформы видятся ее встраивание в стратегический курс президента ипоиск сторонников внутри системы. Следует привести систему оценки органоввласти и служащих, начиная с высших руководителей, в зависимость отдостижения общественно значимых результатов их работы.Достоверность результатов обеспечивается использованием правовыхактов и аналитических материалов, широкого массива статистических данных,материалов политических кампаний и партий, мемуаров и периодическихизданий, а также введением более 200 архивных источников в научный оборот.Выводы диссертации апробированы на 33 международных и 35 всероссийскихконференциях,использованыв16научно-исследовательскихработах,проведённых при личном участии диссертанта, а также в Стратегии социальноэкономического развития России до 2030 г. и в экспертной работе диссертанта,включая участие в совершенствовании требований к должностям гражданскойслужбы и в антикоррупционной экспертизе правовых актов.

По материаламдиссертации читаются учебные курсы в ведущих вузах, издан ряд учебников, атакже более 160 публикаций, включая монографии и статьи в рецензируемыхизданиях, входящих в международные базы цитирования и в перечень ВАК.Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, 5глав и 10 параграфов, заключения, списка литературы, приложений.20II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫВо Введении обозначены актуальность, новизна и степень изученноститемы исследования, сформулированы гипотеза, объект, предмет, цель, задачиисследования, предложен набор методов, охарактеризована научная ипрактическая значимость работы, обоснована научная новизна и положения,выносимые на защиту, представлены сведения об апробации и структуре работы.В первой главе «Теоретико-методологические основы исследованияинститута государственной службы в условиях политических изменений»раскрываются вопросы методологии исследования, используемые понятия,рассматриваются группы теоретических и эмпирических источников.Впервомпараграфе«Концептуализациябазовыхпонятийисследования» обосновано утверждение, что реформа является основнымтипом модернизации политико-административных систем.

Реформой в работепредлагаетсясчитатьцеленаправленныеизменениявобществе,инициированные или санкционированные политическим руководством.Политико-административное управление определено как совокупностьустойчивых отношений и связей в системе исполнительной власти, в еевзаимодействии с центрами принятия политических решений и институтамигражданского общества. Государственная служба – институт, деятельностькоторого направлена на удовлетворение потребности общества в исполненииполитических решений во всех отраслях на высоком профессиональном уровне.Сформулированы такие особенности института государственной службы,как постоянство; связь с политической системой общества; обладание властьюв необходимых пределах для исполнения политических решений.

Изученатрансформация законодательства о государственной службе и выявлен процесспостепенного сужения смыслового содержания данного понятия. В началеразработки законодательства оно означало общественно-полезную деятельностьдолжностных лиц, а ныне закреплено ее понимание как деятельности пообеспечению полномочий органов власти и их руководителей.

По мнениюдиссертанта, подобный подход провоцирует изоляционизм и неэффективность21бюрократии. Кроме того, определение государственной службы в законе неотвечает таким критериям общественного института, как удовлетворяемаяобщественная потребность (в нем отсутствуют цели и принципы взаимодействияс иными институтами) и неформальное взаимодействие (игнорируютсянравственно-этические аспекты), что затрудняет институционализацию.Диссертант предлагает изменить подход к пониманию государственнойслужбы и законодательно определять ее как профессиональную деятельностьпо исполнению полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, направленнуюна повышение качества жизни граждан, развитие экономики и рост доверияобщества к политической власти.

Реализация этой меры позволит повыситьоткрытость государственной службы, приспособить ее к политическимизменениям и потребностям общества.Во втором параграфе «Методология и источниковая база исследования»в основном раскрываются вопросы, изложенные в первой части реферата.Качественные методы используются диссертантом для выдвижения гипотез,количественные – для сбора и анализа данных. Ввиду запаздывания эффекта отреформ бюрократии их связи с политическими изменениями целесообразноизучать в длительном временном горизонте с использованием массивовколичественных данных. Используемый диссертантом алгоритм изученияреформ государственной службы представлен на рис.

1.Госпрограммы, бюджетОбщест- Политиче- Политиче Изменения Институт Изменениявеннаяскийскийв госрегули- госслуж- в отрасляхпотребность выборимпульсбыэкономикированииФиксацияизменения вдинамикестат. показателейРис. 1. Жизненный цикл реформ и место в них государственной службыИсточник: здесь и далее – составлено авторомОбщественная потребность в существовании государственной службысостоит, главным образом, в обеспечении ею реализации государственнойполитики и повседневного контакта власти с обществом. Изменение22направленийполитики(например,модернизацияэкономики)иливзаимоотношений с обществом (например, расширение демократическогопредставительства) влечет потребность в реформировании бюрократии.Политический выбор представляет собой решение задачи оптимизации, тоесть выбор, с учетом ограничений, единственной альтернативы из множества.

ВРоссии выбор параметров института бюрократии связан с политическимтранзитом рубежа 1980-х и 1990-х гг. Политические условия диктовали цели пообеспечению департизации аппарата и его лояльности новому руководству.Выбор был сделан в пользу закрытой модели бюрократии, ограниченнойорганами власти, а не открытой, охватывающей весь публичный сектор.Политический импульс реформы состоит в формализации выбора и егообнародовании в публичных выступлениях. Ответственность за политическийвыбор лежит на главе государства, который определяет цели государственнойполитики.

Далее эти цели структурируются в государственном регулировании.Институциональный выбор определяет содержание институциональных норм –процедур, санкций и статусно-ролевой структуры института бюрократии.Данный институт одновременно выступает как субъектом, так и объектомизменений, ибо посредством его власть реализует свои инициативы.Политическая элита может реализовать изменения в экономике и социальнойсфере постольку, поскольку ей удастся обеспечить лояльность и управляемостьбюрократии. Предполагается, что это должно происходить автоматически, но вусловиях давления на политическую элиту со стороны бюрократическогоаппарата, цели реформы могут подменяться интересами бюрократии.Если политический выбор не приводит к позитивным изменениям, кудовлетворению общественных потребностей, реформы приобретают характеримитации.

Предотвратить это можно, систематически соотнося политическиедекларации с достигнутыми результатами. Для этого в мире используютсятехнологии оценки политики (policy evaluation) на основе «больших данных». ВРоссии, к сожалению, показатели конечных результатов управления пока ещене используются для оценки эффективности политиков и чиновников.23Втораяглава«Отечественныеизарубежныеконцепциитрансформации государственной службы в контексте политическихизменений» посвящена исследованию концепций политических изменений ифакторов, воздействующих на бюрократию, а также моделей бюрократии.Первыйпараграф«Подходыкинтерпретациивзаимосвязейполитических изменений и процессов институциональной трансформациигосударственной службы» раскрывает особенности институциональногодизайна бюрократии.

Разработана циклическая модель, отражающая процессинституционализации государственной службы (рис. 2).Институциональное строительствоИнституциональныйвакуумНеформальныеСоздание (выращивание)институтовСтратегия институциональных измененийГосударственнаяслужбаИнституциональныйдизайн:- правовойкомпонент,- организационныйкомпонент,- кадровыйкомпонентЦенностиИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕНОРМЫИнституциональное равновесиеОрганизационноправовыерамкиПриоритетыЭволюция (реформа)институтовТрансплантация(импорт) институтовИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙВЫБОРПолитический рынокПолитикиБюрократияГруппыинтересовИзбирателиОбщественныепотребностиФормальные:- конституционные- коллективные- операциональныеИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕЭФФЕКТЫПереговорыИнституциональныйкризисИнституциональная ловушкаМодернизационнаяспособность обществаИнституциональнаяструктура обществаИнституты:- политические,- политикоадминистративные,- экономические,- социальные,- культурноидеологическиеРис.