¹⁰⁶ Васильева С. Издержки демократии и потенциал Конституции Российской Федерации для развития технологий общественного участия // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6. С. 69.

¹⁰⁷ Кынев А. Особенности межпартийной борьбы в российских регионах: борьба групп влияния и имитация партийности // Вестник общественного мнения. Данные. Анализ. Дискуссии. 2009. №4. С. 24.

решений происходит лишь по ключевым проблемам, носящим выраженный электоральный характер¹⁰⁸.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что функция социально-политического представительства граждан в деятельности российских политических партий сведена к минимуму, а соответственно, и формирование региональных парламентов посредством применения пропорциональной избирательной системы не способствует эффективному функционированию данных органов власти в качестве представительных.

1. Региональные парламенты как центры принятия решений

Значимость роли коммуникационных процессов, непосредственно определяющих содержание и эффективность функционирования региональных парламентов, становится наиболее очевидной, если учесть, что они являют собой не просто институт представительства, а властный институт, в рамках которого принимаются важные для развития конкретного сообщества и территории решения.

Социальная природа политической власти проистекает из того, что она является возможной только в условиях объективно существующего человеческого коллектива с характерными связями, общими интересами и т.д. Однако любому масштабному коллективу, и в первую очередь государственно-организационному – населению страны, присущи не только общие интересы, но и интересы группировок, образующихся внутри него. Одновременное существование различного рода коллективов в рамках наиболее крупного детерминировано различиями его членов по линиям социального положения и статуса, физических возможностей, доходов и т.д. Кроме того, в зависимости от названных характеристик у групп могут наблюдаться различия в трактовках целей, которые считаются

общегрупповыми. Все это приводит к тому, что в обществе возникают противоречия, сгладить разрушающий потенциал которых и призвана политическая власть путем принятия конкретных решений и с учетом существующих общих и специфических интересов. В рамках государства установленные нормы поведения членов коллектива приобретают форму правовых норм, прежде всего, законов.

В связи с этим, представляется возможным выделение основных функций политической власти, таких как урегулирование потенциально присущих процессу общения нескольких акторов конфликтов посредством принятия решений и обеспечение единства общества, интеграция его членов на основе репрезентативного отражения в принятых решениях существующих в обществе интересов. В обобщенном виде эти взаимодополняющие функции можно определить как представительную, направленную на выявление существующих в обществе групповых интересов и отражение их в принимаемых решениях, и нормотворческую, в основе которой лежит непосредственно процесс принятия решений.

При этом следует отметить, что именно представительный характер власти способствует более гибкому разрешению проблемы конфликтующих друг с другом требований, обеспечивая, таким образом, относительную стабильность общества, в отличие от прямой демократии, предполагающей разрешение спорных вопросов с позиции да/нет подхода.

Одно из ведущих мест в рамках властных отношений занимает принятие решений. В частности, Г.Д. Лассуэлл представлял власть непосредственно как «участие в принятии решений: А имеет власть над В в отношении ценности К в том случае, если А участвует в принятии решений в политике В относительно ценности К» ¹⁰⁹. При этом значение власти определяется уровнем доступа к принятию решений. Это делает логичным заключение о том, что уровень доступа к принятию важных для общества или существующих в его рамках групп решений является показателем уровня

¹⁰⁹ Цит. по: Короткова Н.В. Трактовка Г.Д. Лассуэллом понятия политической власти как центральной категории политической науки // Вестник МГУ. Серия 18. 1999. №2. С. 114.

демократичности, ведь чем большее количество акторов может в нем участвовать, тем в большей степени можно говорить о плюрализме и открытости властных институтов.

Процесс принятия политических решений обладает рядом отличительных особенностей. Во-первых, следует назвать его групповой характер, то есть обязательное участие в нем (формальное или неформальное, прямое или косвенное) различных лиц и групп. Действительно, сложно представить, что ЛПР, даже наделенное для этого официальным правом и полномочиями, может действовать автономно, не ощущая влияния других акторов, обладающих определенным интересом и достаточными ресурсами. Во-вторых, нужно указать зависимость характера решений от процедурных особенностей и структуры институтов, в которых они принимаются – ЦПР. Однако принятие политических решений не ограничивается лишь формальными принципами организации и деятельности. Соответственно, в качестве еще одной специфической черты можно назвать влияние неформальных правил и процедур, а также неформальных участников процесса, права и обязанности которых официально могут не быть четко обозначены.

Особенности процесса принятия политических решений находят свое отражение и в принятии решений в сфере государственного управления, субъектом которого является государство, его учреждения и должностные лица, а объектом – население и отдельные его группы.

Согласно сетевому подходу, законодательные органы власти допустимо рассматривать в качестве одного из элементов или участников процесса государственного управления. Обоснованность применения такого подхода видится в том, что именно парламентами различных уровней создается нормативная база, на основе которой реализуют свои полномочия органы исполнительной и судебной власти. Таким образом, многие направления, в рамках которых будут приниматься конкретные административные, судебные и другие решения, определяются на уровне

законотворческого процесса. В этом и проявляется специфика управления, а именно – влияние решений, принимаемых в одних областях системы, на решения, принимаемые в других. Таким образом, государственное управление предстает «не столько в качестве исполнительной функции государства, весьма отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько в качестве одной из составляющих общественно- политического процесса выработки согласованного политического решения» ¹¹⁰.

Специфика государственного управления заключается в его уровневой

дифференциации, что связано с наличием разнородных задач и выражается в сложном строении органов, компетентных принимать решения по каждой из них. Однако мы склонны разделять подход А.И. Соловьева, согласно которому «государство одновременно действует не только в разных сферах, но и в разных форматах, используя различные механизмы и уровни целеполагания», что предполагает разнообразие «имеющихся у него схем принятия решений, то есть способов определения повестки дня, согласования позиций, вычисления альтернатив и т.д.» ¹¹¹. Беря в расчет указанные характеристики, логичным представляется заключение, что региональные парламенты, будучи одним из уровней государственного управления, обеспечивают публичный формат целеполагания, который не является

обязательным для всех уровней государственного управления, но необходим для стабильного функционирования и легитимизации всей политической системы. Таким образом, в рамках системы государственного управления как раз представительные органы власти в лице парламентов различного уровня обеспечивают самый проблемный, по мнению А.И. Соловьева, участок –

«преобразование политических договоренностей власти и общества в систему конкретных решений и правовое обеспечение действий

¹¹⁰ Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. №3. С.110.

¹¹¹ Соловьев А.И. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: к обоснованию когнитивной модели (I) // Полис. 2005. №5. С.15-16.

госаппарата» ¹¹². И это наряду с общей тенденцией к сужению, или даже разрушению публичной сферы и превалированию полутеневого и теневого пространства власти в России.

В свете вышесказанного можно утверждать, что региональные парламенты, наряду с федеральным представительным органом власти (Государственной Думой), позволяют обеспечить присутствие гражданских интересов в структурах государственного управления, и, соответственно, их участие в формировании повестки дня.

Для понимания основных характеристик принятия государственных решений важно отметить, что непосредственно включенный в него процесс целеполагания зависит не только от формально установленных и принятых процедур и норм, но и от неформальных межличностных и межгрупповых отношений между управляемыми и управляющими. Таким образом, в ходе анализа процесса принятия управленческих решений особую актуальность наряду с вопросом институциональной, формальной структуры тех или иных ЦПР приобретает тема реализуемых в его рамках коммуникационных процессов, влияющих на отражение в повестке дня тех или иных проблем в зависимости от интересов задействованных акторов.

В большинстве случаев при анализе процесса принятия решений как в экономической, так и в политической сферах используется системный подход. С его позиций данный процесс представляет собой систему, в которой существует «вход», предполагающий выдвижение требований со стороны социальной среды, то есть собственно актуализацию проблемной ситуации и формирование «повестки дня»; «черный ящик», характеризующийся процессом «конверсии» – переработкой полученной на

«входе» информации в проекты решений; и «выход», представленный конкретным решением и действиями по его реализации. Кроме того, необходимым атрибутом данной системы являются оказывающая влияние внешняя среда, а также наличие обратной связи, характеризующейся

¹¹² Соловьев А.И. Латентные структуры управления государством, или игра теней на лике власти // Полис. 2011. №5.

различной информацией, поступающей от тех, на кого это решение направлено, к лицам или центрам, их принимающим.

Наряду с общим пониманием логики процесса принятия решений (ППР) актуальным представляется вопрос его этапизации, по которому в литературе присутствуют различные варианты, основанные на тех или иных критериях. Наиболее общая модель представлена процессом прохождения четырех этапов:

1. подготовительный этап, в рамках которого осуществляется идентификация и формулировка проблемы, формируется «повестка дня», которая постоянно уточняется и дополняется в условиях выстраивания круговой модели управленческого цикла;

2. этап постановки целей, связанный с процессом выработки конкретных целей, позволяющих изменить неблагоприятную ситуацию, решить поставленные проблемы. При этом постановка целей опосредована необходимостью выбора наиболее предпочтительной модели будущих действий путем сравнения ее с другими альтернативами и оценки ожидаемого эффекта, притом, что достижимость поставленных задач выступает в качестве дополнительного ограничения для акторов, выбирающих ту или иную модель решения проблемы в рамках государственного управления;

3. этап реализации целей, сущность которого заключается в непосредственной реализации той модели поведения и действия в рамках проблемной ситуации, которая выбрана в качестве приоритетной. Зачастую в системе государственного управления последняя стадия дистанцирована от тех акторов, которые реализовывали первые два этапа. В этом и проявляется особенность государственного управления, о которой говорилось выше, а именно – уровневая дифференциация, связанная с разнообразием задач и участвующих в нем субъектов;

4. этап оценки эффективности решений.

Новосибирский исследователь В.С. Диев, представляя ППР в виде последовательности определенных процедур, имеющих между собой прямые и обратные связи, предлагает более дробный подход к его этапизации. По его мнению, существование и осознание проблемной ситуации ориентирует на:

1. формулировку проблемы;

2. постановку цели;

3. поиск альтернатив;

4. выбор критерия;

5. оценку альтернатив;

6. принятие решения;

7. реализацию решения;

8. оценку результата¹¹³.

Таким образом, особенности протекания ППР и его результат опосредованы как экзогенными факторами – внешней средой, так и эндогенными, проявляющимися непосредственно в «черном ящике». Неслучайно, по мнению А.С. Ахременко в качестве важнейшего признака ЦПР является «определенная степень автономии в том смысле, что характер внутренней организации, принятая система правил (формальных и неформальных) и другие внутренние свойства DMU (ЦПР – прим А.Д.) влияют на преобразование ресурсов в результаты; в противном случае их эффективность будет функционально определяться эффективностью вышестоящих инстанций» ¹¹⁴. Указанные характеристики особенно четко проявляются в ходе функционирования региональных парламентов, учитывая особенность институционального оформления законодательной (представительной) власти в России, а именно – отсутствие выстроенной вертикали в рамках данной ветви власти.

Для исследования темы регионального парламентаризма, и, в частности, при рассмотрении вопроса функционирования парламентов в

¹¹³ Диев В.С. Управленческие решения: неопределенность, модели, интуиция. Новосибирск, 1998. С. 38.

¹¹⁴ Ахременко А.С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения // Полис. 2012. №1. С. 120-121.

качестве ЦПР, особый интерес представляет типология Ч. Херманна. В ней нашла свое отражение попытка проследить отличительные характеристики реализации всех стадий ППР – сбор и интерпретацию информации, выделение альтернатив, выбор из имеющихся альтернатив и исполнение – в рамках различных «единиц» (организаций, групп). В основу указанной классификации были положены такие свойства структур, принимающих решения, как физические размеры группы, распределение власти, а также роль членов группы, то есть зависимость позиции каждого из них от интересов организаций, которые они представляют («делегат»), либо же возможность свободно занимать желаемую для себя позицию («автономный член»). В результате, в числе ЦПР выделяются группа-штаб во главе с лидером, группа с автономным лидером, группа с лидером-делегатом, автономная группа, группа делегатов, автономная ассамблея и ассамблея делегатов, консультативная автономная ассамблея и консультативная