критическое мышление может быть замещено групповым мышлением. Представляется, что гетерогенный состав парламента с точки зрения принадлежности депутатов к различным политическим, социально- профессиональным и иным позициям отчасти может снизить возможность данного рода замещения.

Наряду с этим, именно в ассамблеях процесс согласования является особенно проблемным и сложным в силу разнообразия и противоречивости представленных в них требований и интересов. Нельзя также не отметить и те сложности, с которыми можно столкнуться в процесс принятия коллегиального решения, как то значительные временные затраты, связанные с необходимостью поиска компромисса/консенсуса, длительной процедурой согласования, принятия и оформления окончательного варианта, а также возможные внутриорганизационные конфликтные взаимодействия, приводящие к дисфункции всего органа власти.

Кроме того, необходимость принятия решений, направленных на удовлетворение запроса населения по улучшению ситуации, содержит в себе потенциал для популистских действий со стороны акторов, имеющих целью

«обеспечение популярности в массах ценой необоснованных обещаний, демагогических лозунгов и т.д.» ¹²⁷. Актуальность проблемы популистского воздействия со стороны представителей законодательной власти объясняется рядом причин. Во-первых, легислатуры всех уровней формируются

¹²⁶ Егорова Е.В. США в международных кризисах (политико-психологические аспекты). М., 1988. С. 64-65.

¹²⁷ Популизм // Политология: энциклопедический словарь. М., 1993. С. 306.

посредством прямых выборов, что расширяет поле для манипулятивного воздействия на электорат со стороны кандидатов в депутаты, партий и организаций, имеющих право участвовать в электоральных процессах. Во- вторых, границы «необоснованных обещаний» расширяет недостаточная осведомленность российских избирателей о полномочиях парламентов и ресурсных возможностях парламентариев.

В качестве основной причины проявления популизма со стороны парламентариев следует назвать стремление к увеличению политического капитала (авторитета у избирателей, гарантированность электоральной поддержки и т.д.) в условиях отсутствия реальных рычагов и механизмов. Дело в том, что диспропорция полномочий и ресурсных возможностей в сторону исполнительной власти является причиной неустойчивого положения представительных органов в обществе. Решения, принимаемые в рамках законодательного органа власти, имеют пролонгированный характер, к тому же их эффективность во многом зависит от других властных структур, призванных претворять их в жизнь, обеспечить реальным наполнением. Отсутствие у депутатов достаточных и необходимых ресурсов для решений жизненных, текущих проблем избирателей наряду с ограниченными возможностями влияния на действия исполнительной власти и органов местного самоуправления видится причиной снижения интереса населения к деятельности депутатского корпуса. Зачастую такое положение дел мотивирует законотворцев на популистское поведение, в основе которого лежат псевдоцелевые решения и действия, направленные на удовлетворение требований избирателей, но не имеющие никаких потенций для их претворения в жизнь. Крайним проявлением такой стратегии является принятие закона, ориентированного на решение насущной проблемы, актуализированной в рамках общественной «повестки дня», но не подкрепленного реальными ресурсами для его реализации.

Сказанное делает необходимым анализ в рамках проблематики регионального парламентаризма не только институциональных особенностей

формирования и функционирования соответствующих органов власти, но и их персонального состава, мотивационных особенностей профессиональной и политической активности парламентариев.

В целом, рассмотрение парламентов в качестве ЦПР позволяет определить процесс принятия законодательных решений как целеполагающую деятельность, параметры которой заданы существующими в сообществе того или иного уровня интересами, спецификой участвующих в ней акторов, особенностями внутренней организации их взаимодействия и характеристиками окружающей среды.

Принятие решений в коллегиальных органах, коими являются легислатуры, имеет свои особенности. С одной стороны, он изначально ориентирует процесс целедостижения на необходимость агрегирования различных позиций и их учета, а с другой – законодательная деятельность и ее результат не обязательно определяются лишь рациональными выбором наилучшего варианта и институциональными процедурами, большое влияние оказывают мотивация, интересы и пристрастия ЛПР или их групп. Именно в рамках ассамблей необходимость согласования различных позиций акторов, входящих в ее состав, является необходимым условием функционирования данных органов власти, которое сводится к формальному закреплению на заключительном этапе единственной, приемлемой для всех участников законотворческого процесса альтернативы. Если же мнения всех ЛПР, входящих в коллективный орган власти, совпадают, или в его рамках осуществляется жесткий диктат сторонника(ов) одного мнения, навязывающего(их) свои предпочтения, то всестороннего анализа альтернатив как объективизации дифференцированных интересов не происходит, что ставит под вопрос эффективность их деятельности. Данное утверждение вписывается в методологию общественного выбора, рассматривающего в качестве основного признака ППР его альтернативность, которую в рамках коллегиального органа управления может обеспечить присутствие различных акторов.

В целом, говоря о функциональных характеристиках законодательных органов власти субъектов РФ, следует отметить, что, несмотря на небезосновательную критику со стороны ряда исследователей и отсутствие достаточного авторитета в сравнении с другими органами власти, данные учреждения имеют значительный потенциал. Это связано с тем, что именно парламенты, в том числе региональные, концентрируют в себе возможность одновременной реализации двух главных функций политической власти – представительной и нормотворческой, способствуя управлению общественной жизнью на определенной территории посредством принятия решений, являющихся приемлемым вариантом для большинства групп интересов, имеющих доступ к законотворческому процессу.

Глава 2. Политико-правовые основы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ

1. Механизмы и факторы формирования законодательных собраний субъектов РФ

Комплексное исследование особенностей формирования и развития региональных парламентов как элемента государственного управления невозможно без осмысления трансформации российской политической системы в целом и существовавших в регионах политических режимов, представляющих собой «совокупности акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти» ¹²⁸.

Если рассматривать ассамблеи как открытые системы, то можно

констатировать, что они испытывают влияние институциональной среды. Данное допущение, наряду с признанием в качестве основной представительной функции заксобраний, актуализирует применение системно-коммуникативного анализа, позволяющего исследовать обмен информационными сигналами между системой (то есть законодательным органом власти субъекта РФ) и окружающей ее средой, а также внутри системы¹²⁹.

Иными словами, анализ нормативно-правовых основ формирования и

функционирования региональных ассамблей, их трансформации важен при определении представительного потенциала данных органов власти и неразрывно связан с характеристиками политической ситуации в стране, так как «используя властные полномочия, в том числе законы, правящий режим

¹²⁸ Гельман В. Трансформации и режимы. Неопределенность и ее последствия // Россия регионов: трансформация политических режимов. М., 2000. С. 20.

¹²⁹ Шабров О.Ф. Системный подход и компьютерное моделирование в политологическом исследовании // Общественные науки и современность. 1996. №2. С.102.

способен подстроить под свои интересы избирательные и партийные механизмы, в существенной степени определяющие процесс формирования, а следовательно, качество и стиль работы законодательных органов власти» ¹³⁰.

Первые выборы в региональные законодательные органы государственной власти проходили в условиях еще не вполне сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы и регулировались указами Президента РФ. В числе таковых следует выделить Указ №1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», в котором содержались требования к органам законодательной власти всех территорий страны, за исключением республик в составе России. Так, в областях, краях, автономной области, автономных округах и городах федерального значения обозначенные учреждения избирались населением и должны были состоять из 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе. Однако уже 22 октября этого же года появился Указ №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», которым было утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Данный документ вносил определенные корректировки в уже существующие акты. В частности, уточнялось, что представительные органы избираются населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, закреплялся максимальный предел для численности депутатского корпуса – 50 депутатов, в то время как нижний порог, обозначенный в Указе №1617, не обозначался, конкретное число депутатов в регионе определялся самостоятельно. Срок полномочий данных органов власти ограничивался

¹³⁰ Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ. М., 2007. С. 22.

двумя годами. Важным отличием Указа №1723 от Указа №1617, касающимся содержания статуса депутата, являлась возможность работы депутатов на не освобожденной основе. По мнению С.А. Авакьяна, «вывод о том, что не все депутаты будут переходить на работу в представительный орган с оставлением прежнего места работы», позволяют сделать добавленные в Указ от 22 октября слова – «включая работающих на штатной оплачиваемой основе» ¹³¹. Нормативную базу тех лет также составлял Указ Президента РФ

№1756 «Об утверждении Основных положений о выборах в

представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».

Вместе с тем, в указах не содержалось подробных предписаний относительно порядка организации и проведения выборов, многие моменты процедурного характера были отданы на откуп регионам. Субъекты Федерации самостоятельно решали ряд вопросов, касавшихся структурного и институционального оформления ассамблей. В Положении об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента, говорилось, что определение наименования органа представительной власти, конкретное количество депутатов находится в их полном ведении. Не указывался и конкретный тип избирательной системы региона. Так, в пункте 2 статьи 3 Основных положений обозначено, что выборы в представительные органы власти осуществляются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам. Однако в следующем пункте этой же статьи краям, областям, автономным округам, автономным областям и городам федерального значения было предоставлено право по

¹³¹ Авакьян С.А. Выборы 1993-94 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. М., 1993.

согласованию с ЦИК принимать решение о проведении «в порядке эксперимента» выборов по смешанной системе¹³².

Правовед А.Е. Постников отмечает следующие особенности развития избирательного законодательства на начальном этапе, которые оказывали непосредственное влияние на функционирование региональных парламентов в качестве представительных органов власти. В предвыборный период (конец 1993 – начало 1994 гг.) в большинстве регионов (краях и областях) в связи с роспуском Советов Положения о выборах принимались главами администрации, в силу чего недостаточно учитывались позиции различных социальных групп и состояние общественного мнения в регионах. Параллельно с этим на федеральном уровне еще не сложился механизм защиты конституционного права граждан избирать и быть избранным. Сами выборы, инициированные федеральными властными структурами, и подготовка к ним проходили под сильным воздействием политического кризиса сентября-октября 1993 г., характеризовавшегося тенденцией к свертыванию представительной демократии и ограничению участия

представительных органов в организации избирательного процесса¹³³.

В целом, первая выборная кампания на региональном уровне выявила ряд отрицательных черт, связанных, прежде всего, с недостаточной гарантированностью избирательных прав граждан Российской Федерации. Подобные явления можно считать следствием слабой разработанности институциональной, законодательной базы как на федеральном, так и на региональном уровнях. В региональных Положениях о выборах некоторых территорий 1993–1994 гг. содержались нормы, нарушающие принципы равного избирательного права, вводились ограничения активного и пассивного права, гласности и открытости в деятельности избирательных

¹³² Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа : Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1765 // Собрание актов Президента и правительства РФ. 1993. № 44.

¹³³ Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. №1.

комиссий и т.д.¹³⁴ Вместе с тем, проведение первых выборов в представительные органы власти субъектов РФ нельзя недооценивать с точки зрения легитимации власти на местах. Именно региональные парламенты являлись на тот момент единственными на уровне территорий страны органами власти, избранными всеобщим голосованием на основе принятой в 1993 г. Конституции РФ, в то время как главы администраций были назначены Президентом без учета мнения и интересов населения.

С целью нивелирования негативных сторон избирательных кампаний 1993–1994 гг. на федеральном уровне в декабре 1994 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Он являлся рамочным, им устанавливались в качестве обязательных принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Кроме того, регулируя гарантии избирательных прав граждан, закон конкретизировал и сами избирательные права; он создавал правовые рамки как для законодательных органов, формулировавших избирательные права граждан и определявших механизм их обеспечения, так и правоприменительных органов, которые приводили в действие указанный механизм. На его основе в 1995–1996 гг. принимались избирательные законы субъектов РФ. Регламентация выборов в соответствии с требованиями данного Федерального закона продолжалась до