Диссертация (Реализация региональными парламентами РФ функции социально-политического представительства (на примере регионов Западной Сибири)), страница 14

30 сентября 1997 г., а после региональные избирательные кампании регулировались нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Следует отметить, что кроме рамочного закона в середине 1990-х гг. был принят ряд важнейших Указов уточняющего характера. В результате вступления в действие в 1995–1996 гг. Указов Президента РФ №951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации

¹³⁴ Лысенко В.И. Избирательные системы в Российской Федерации: становление и развитие (на примере федеральных и региональных компаний 1987-2005 гг.) // Избирательные системы на Алтае (вторая половина XVIII – начало XXI вв.). Сборник документов. Барнаул, 2006.

и в органы местного самоуправления» и №315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» в некоторых регионах изначально заданный двухлетний срок полномочий легислатур был продлен.

Подобного рода «институциональный маневр» имеет большое значение для анализа особенностей развития регионального парламентаризма в России. Дело в том, что четко определенные и закрепленные в нормативно- правовых актах сроки полномочий представительных органов власти, в том числе региональных ассамблей, предусматривают необходимость постоянного обновления их состава, что является важнейшей гарантией правомочия граждан на периодические выборы народных представителей. Обязательность проведения периодических избирательных кампаний в региональные законодательные собрания исходит из важнейшего признака, позволяющего относить их к числу представительных органов, – выборности. Именно периодические выборы позволяют по прошествии определенного промежутка времени «сверять часы» населению и власти, оценивать соответствие характеристик депутатского корпуса и его деятельности существующему политическому, социальному, экономическому положению дел в регионе. В соответствии с этим, нормы Указов Президента РФ №№ 951 и 315, предусматривающие изменение изначально заданных сроков полномочий действующих региональных парламентов, стали своего рода институциональными ловушками. Представляется, что их наличие в период становления регионального парламентаризма можно рассматривать в качестве одного из факторов актуализации вопроса легитимности законодательных собраний, а также их авторитета и силы принимаемых ими решений.

При этом стоит отметить, что сама идея изменения сроков полномочий законодательных органов власти субъектов РФ несет в себе рациональное зерно. Очевидно, что срок работы депутатского корпуса конкретного созыва должен быть оптимальным, чтобы депутаты имели возможность на какое-то

время отвлечься от необходимости ведения избирательной кампании, претворять в политические решения не только актуальные на данный момент интересы и ожидания населения, но и работать на долгосрочную перспективу, при этом не абстрагируясь от предпочтительной для избирателей «повестки дня». Думается, что предусмотренный Указом Президента РФ №1723 двухлетний срок не позволял оптимально реализовать вышеперечисленные требования. Однако перенесение выборов новых депутатских корпусов и существенное увеличение времени работы действовавших на тот момент легислатур вылилось в ущемление прав населения региона избирать и быть избранными. Негативное отношение к процедуре переноса выборов прослеживается и в оценках судей Конституционного суда РФ: «Продление полномочий представительных органов власти «в силу лишь принятого ими закона, без соответствующего мандата избирателей» является «нарушением гарантий реализации народовластия», «покушением на институт народного представительства,

…на народный суверенитет, полноту власти народа и его верховенство и должно квалифицироваться как присвоение власти» помимо воли избирателей» ¹³⁵.

Подобная правовая нестабильность стала результатом отсутствия в законодательстве на федеральном уровне гарантий, утверждающих и закрепляющих необходимость своевременного назначения и обязательного проведения в конкретно установленные сроки выборов депутатского корпуса региональных парламентов. К тому же, именно вопрос переноса сроков выборов стал показательным примером, характеризующим степень и глубину противостояния исполнительной и законодательной властей на всех уровнях

• и федеральном, и региональном. Так, с одной стороны, налицо было стремление президента и его администрации к усилению собственных позиций, в частности, посредством прямого вмешательства в функционирование региональных органов государственной власти. С другой

¹³⁵ Цит. по: Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 104-105.

• активное противостояние законодательных (представительных) органов некоторых регионов подобного рода «диктату» исполнительной власти, стремление к повышению своего политического и общественного статуса, расширению сфер влияния.

Доказательством подобного рода политического конфликта могут служить региональные нормативные акты середины 1990-х гг., ставшие реакцией на многочисленные Указы Президента, вносившие «коррективы» в существующее законодательство. Так, в своем Постановлении, ставшем реакцией на корректировавший сроки избрания ассамблей Указ Президента РФ №951, алтайские депутаты пишут: «… Мы, депутаты краевого законодательного Собрания, считаем данный указ нарушающим конституционные права края самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в крае, попыткой в очередной раз лишить народ права на самоуправление. Указ фактически ставит представительную власть в регионах России вне закона, разжигает огонь недоверия избирателей к депутатам. На наш взгляд, целью данного указа является обеспечение предстоящих выборов Президента Российской Федерации под давлением исполнительной власти через назначенных глав администраций, попытка сформировать новый состав Совета Федерации из лиц, назначенных

Президентом. …» ¹³⁶.

Следует отметить, что реформирование избирательного законодательства на федеральном уровне продолжилось и в дальнейшем. Значительная часть нормативной базы, касающейся выборов, была обновлена в 1997–2000-е гг., в результате чего очередной электоральный цикл на региональном уровне проходил в условиях изменяющейся институциональной среды.

Особое значение для развития представительства интересов в региональных парламентах имело принятие в 1997 г. Федерального закона

¹³⁶ Постановление № 205 Алтайского краевого Законодательного Собрания об отношении к Указу Президента Российской федерации от 17 сентября 1995 года № 951 // Грани времени : от краевого Совета к

«Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме». Именно в нем посредством закрепления понятия

«политическое общественное объединение» впервые были заложены ограничения возможности непосредственного электорального участия общественных организаций, которые активно использовали это право в начале 1990-х гг. Введение этого понятия в сферу электорального правового регулирования обязывало политических акторов пройти перерегистрацию в новом качестве, главным условием которой являлось принятие нового устава с прямым указанием в нем политических целей и участия в выборах как средства их достижения.

Представляется, что такое требование законодателя отчасти стало причиной снижения электоральной активности ранее с относительным успехом участвовавших в избирательных кампаниях отраслевых профсоюзов, женских и молодежных организаций, организаций ветеранов и инвалидов. О подобного рода влиянии изменившегося законодательства на структуру политических акторов говорят результаты исследования Г.В. Голосова: если в период 1993–1995 гг. ветеранские организации участвовали более чем в трети выборов, а профсоюзы – более чем в четверти, то в течение электорального цикла 1995–1999 гг. профсоюзы участвовали чуть более чем в 20% выборов региональных законодательных собраний, а

организации инвалидов и ветеранов – в 11,4%¹³⁷. Таким образом, в обоих

случаях имело место заметное снижение электоральной активности, что не могло не сказаться на представительском потенциале региональных парламентов.

Весной 1999 г. в новой редакции был принят рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а в октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации

¹³⁷ Голосов Г. Представительство общественных организаций в партийных списках на выборах региональных законодательных собраний, декабрь 2003 – октябрь 2004 г. // Гражданское общество и

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которым устанавливались нормы, касающиеся принципов деятельности, общих положений о системе, порядке формирования, основах статуса, полномочиях, ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношениях между собой, экономической основы деятельности. По мнению Р.Ф. Туровского, «этот закон определил общие параметры региональных властных структур и

«амплитуду» межрегиональных различий, а также заложил основы для разделения властей в регионах» ¹³⁸.

Вместе с тем, несмотря на всю важность данного нормативно- правового акта, его влияние на институциональное оформление законодательной власти в субъектах РФ видится несколько противоречивым. Так, М.М. Курманов, критикуя данный закон, отмечает, что в его содержании имели место спорные положения, был упущен ряд моментов, которые должны были найти в нем обязательное отражение. Одна из главных претензий к Федеральному закону – отсутствие в нем конкретных требований к правомочности заседаний законодательного органа, процедуре принятия решений. Это, по мнению М.М. Курманова, «позволяет высказать сомнение в законности некоторых решений законодательных органов

субъектов РФ» ¹³⁹. Так, в Федеральном законе было закреплено, что

законодательный орган субъекта РФ является правомочным (то есть может приступать к осуществлению своих полномочий), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Вместе с тем, в законе не содержалось каких-либо требований относительно количества депутатов, необходимых для проведения заседаний, таким образом, понятие «правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ» не имела конкретного правового наполнения. Федеральный

законодатель лишь оговаривал, что закон субъекта Федерации принимается законодательным органом субъекта РФ большинством от установленного числа, причем понятие «большинство» не конкретизировалось. В результате в каждом субъекте правомочность заседания определялась самостоятельно и разнилась в зависимости от желания местных депутатов. Ссылаясь на постановление Конституционного Суда, М.М. Курманов актуализировал проблему представительского потенциала ассамблей, полномочия которых могли осуществляться при отсутствии части депутатов, ведь результат их деятельности, выражающийся в том числе в принятии нормативных актов, должен воплощать интересы большинства населения территории. По мнению исследователя, правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ и правомочность законодательного органа РФ в части количества необходимых для этого депутатов должны быть равнозначными: не менее

двух третей установленного числа депутатов¹⁴⁰.

В целом, избирательное законодательство середины 1990-х гг. носило фрагментированный характер и определяло лишь общие положения формирования и функционирования региональных парламентов. Это, в частности, выражалось в применении субъектами Федерации различных избирательных систем при формировании ассамблей, структура которых тоже различалась (на территории Российской Федерации формировались как однопалатные, так и двухпалатные региональные парламенты), выборочном использовании ротационных механизмов, механизмов обеспечения квотного представительства территориальных (муниципальных) единиц, национальных меньшинств и т.д. Не случайно в качестве одной из особенностей развития правовой базы выборов в эти годы ЦИК признавал

«интенсивное участие судебных органов в разрешении избирательных споров, связанных с определением соответствия правовой базы федеральному избирательному законодательству, сроков назначения и

проведения выборов, статуса избирателей, порядка выдвижения кандидатов…» ¹⁴¹.

Такая ситуация объясняется переходным периодом 1990-х гг., в ходе которого приобретало правовое и политическое оформление новое государство – Российская Федерация. Следствием разнонаправленных отношений центра с различными регионами (прежде всего республиками и остальными регионами), динамики институциональной среды, непрерывных корректировок нормативно-правовой базы формирования и функционирования органов власти различных уровней стало появление нескольких центров влияния и власти, иерархия властных отношений отличалась многомерностью.

Новой точкой отсчета в процессе трансформации избирательного законодательства, результатом которого стали значительные изменения принципов формирования государственных органов законодательной власти в субъектах Федерации, можно считать 2000-е гг. Представляется, что начавшиеся изменения в политической сфере данного периода имели комплексный характер и были связаны с ориентацией федеральных властей на нивелирование конфликтного характера взаимоотношений между Кремлем и регионами, в первую очередь – с их главами в лице президентов и губернаторов. Реализация реформ середины 2000-х гг. связывается Н.Ю. Лапиной и А.Е. Чириковой с проявлением феномена «нисходящей слепоты»: «Фактически он (Кремль – прим. А.Д.) отказывается от учета многообразия политических региональных систем, стремясь продвинуть свой политический проект во что бы то ни стало. Не желая замечать регионального разнообразия, федеральный Центр идет по пути унификации даже при явном несоответствии предпринимаемых шагов внутрирегиональной ситуация, согласия или несогласия региональных элит подчиняться навязываемому «сверху» и несогласованному с ними

проекту» ¹⁴². «Усмирению» региональных элит, имевших на протяжении постсоветского периода значительные возможности для создания фактически автономных местных режимов с эффективной системой управления результатами голосования, способствовало формирование общенациональной партийной системы, предполагающей наличие сильных общероссийских партий, институциональный запрет на участие в выборах региональных избирательных объединений и параллельное повышение входных барьеров для новых участников предвыборной борьбы, а следовательно и ППР. Главными мерами в русле обозначенных преобразований стало принятие в июле 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» и новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в июне 2002 г. с внесенными позже в них изменениями. Вступление в силу Федерального закона «О политических партиях», ориентированного на формирование в России национальных партий массового типа, с достаточно жесткой организованной и централизованной структурой, в немалой степени способствовало закреплению тенденции доминирования партийного руководства над

депутатами и их объединениями¹⁴³.

Таким образом, характерная для 1990-х гг. «амплитуда» межрегиональных отличий стала постепенно уменьшаться.