диссертация (1169557), страница 51
Текст из файла (страница 51)
Гражданское направление антикризисной деятельностипостепенно сравнялось по своей значимости с военным, что получило соответствующееинституциональное отражение. Более того, для гражданского компонента ОПБО характернаболеевысокаяинтегрированность(так,руководительПодразделениягражданскогопланирования и управления (ПВПУ) является единым командующим всеми гражданскимимиссиями, что позволяет более централизовано управлять ими).
Во многом это объясняется тем,что гражданские антикризисные акции ОПБО значительно меньше военных по затратности,масштабам, и не требуют передачи в распоряжение наднациональных структур серьёзныхматериально-технических активов.Говоря об «институциональном дизайне» системы ОПБО по реагированию на конфликты,следует отметить, что её подразделения было решено создать «с нуля» внутри сильных винституциональном плане структур Евросоюза, а не на основе ЗЕС, имевшего репутацию«слабой» организации.Прежде всего, принцип консенсуса при голосовании в Совете ЕС по вопросам ОПБОослабляет эффективность и оперативность принятия решений, а возможности отхода от негосильно ограничены. В то же время этот принцип представляется единственно возможнымспособом функционирования ОПБО, учитывая то, что затрагиваемые в этой сфере аспектысуверенитета имеют высокую чувствительность для национальных правительств.Главной институциональной проблемой остаётся отсутствие у Евросоюза постоянногоцентрального военного штаба.
ВШЕС и ПВПУ (в общей сложности около 200 чел.) нерасполагают мощностями, сопоставимыми с командованиями НАТО в Европе (дажерегиональными) и достаточными для планирования и проведения крупных силовых операций (почислу персонала, системам связи, сбора и анализа разведданных и т.д.)368. Призывы создатьусиленную структуру штабного типа звучали неоднократно, вопрос выносился на обсуждение вСовете ЕС, однако каждый раз «атлантисты» во главе с Великобританией блокировалиинициативу, поскольку считали, что её реализация приведёт к дублированию НАТО.Использование потенциала альянса по формуле «Берлин-плюс» для проведения антикризисныхопераций ЕС на практике оказалось весьма проблематичным в силу как политических, так итехнических причин.
Без полнофункционального штаба и интегрированных командных структурвозможности Евросоюза оперативно реагировать на конфликты ограничены. Это подтвердилосьво время обострения ситуации в Мали в начале 2013 г.: страны ЕС располагали достаточнымиВ ВГК НАТО в Европе работает около 2 000 чел., в региональных европейских командованиях – по несколькосотенчел.См.:NATOHeadquarters//NATOOfficialWebsite.14.06.2018.URL:https://www.nato.int/cps/su/natohq/topics_49287.htm (accessed: 14.06.2018).368169военными средствами для того, чтобы купировать кризис, однако Франция была вынужденадействовать в одиночку, поскольку коллективные механизмы не могли обеспечить быстрыйответ на наступление исламистов-мятежников.Проведённое исследование показывает, что ЕС не обладает оптимальными механизмамираспределения издержек, возникающих при осуществлении коллективной антикризиснойдеятельности. В первую очередь это касается её финансирования.
Во многом проблемаобусловлена спецификой институционального строения ОПБО. Так, расходы на гражданскиемиссии покрываются из бюджета ЕС, но объёмы этих средств сильно ограничены, а ихувеличение требует пройти сложную процедуру внесения поправок в бюджет ЕС черезЕвропейский парламент. Непосредственным распределением этих ресурсов занимаетсяЕврокомиссия, тогда как руководство миссиями осуществляет ЕСВД. На практике такоеразделение приводит к межинституциональным коллизиям и негативно сказывается на ходегражданских миротворческих акций.
Ещё более остро проблема финансирования стоит длявоенных операций – гораздо более затратных, чем гражданские миссии. Объём расходов,которые могут быть покрыты с помощью фонда «Афина», обычно не превышает 10-15% отобщих затрат на проведение операции, основная нагрузка ложится на отдельные страны ЕС. Вряде случаев потенциальные издержки были основной причиной неучастия членов Евросоюза всовместных операциях. Перспективы «коллективизации» расходов на антикризисные нуждынаталкиваются на политические препятствия. Увеличение совместного финансированиявнешних акций ОПБО так или иначе предполагает передачу части распределительных функцийнаднациональным органам, а европейские правительства вряд ли согласятся на то, чтобы их«взносы» автоматически тратились на операции, которые не представляют для нихзначительного интереса и в которых они не планируют полноценно участвовать.В целом, масштабы и функционал структур ОПБО отражают политический компромиссмежду «европеистами» и «атлантистами» и не в полной мере соответствуют уровню амбиций всфере миротворчества, заявленных Евросоюзом.
Институциональная модель антикризиснойсистемы показывает те «границы», до которых страны ЕС готовы пойти в вопросе передачиполномочий в сфере «жёсткой безопасности» наднациональным органам.3) Проведённый анализ позволил выявить специфику практической антикризиснойдеятельности ЕС. В области военного миротворчества Евросоюз избегает вмешательства вконфликты, имеющие высокую интенсивность или находящиеся на стадии значительногообострения (исключением можно считать операцию в ДРК в 2003 г.). В большинстве случаевдействия ЕС направлены на предотвращение перехода конфликта в острую фазу либо настабилизацию ситуации для последующей передачи полномочий миротворцам от другихорганизаций (“bridging operations”).
Более активно Евросоюз использует свой широкий170гражданский антикризисный инструментарий. Невоенные миссии обычно нацелены надолгосрочную стабилизацию проблемных зон.Практическая деятельность в рамках ОПБО отражает эволюцию подхода ЕС курегулированию конфликтов. Изначально антикризисный механизм задумывался как средствомасштабного военного вмешательства – прежде всего, с целью урегулирования «горячей» фазыконфликтов. Провал «Главной цели-2003», нежелание усиливать наднациональные командныеструктуры и брать на себя более жёсткие обязательства по участию в коллективныхмиротворческих акциях, а также ресурсные ограничения побудили страны ЕС сфокусироватьсяна менее затратных и рискованных гражданских антикризисных миссиях. Обоснованиемизменения приоритетов стала, в частности, концепция комплексного реагирования наконфликты, предполагающая сочетание военных и невоенных средств.Следуетотметить,чтостраныЕвросоюзаобладаютдостаточнымивоеннымипотенциалами для проведения операций и быстрого ответа на обострение конфликтов, в томчисле в индивидуальном порядке (наиболее красноречивым примером является вмешательствоФранции в ситуацию в Мали в 2013–2014 гг.).
Это в очередной раз говорит о том, что трудностииспользования коллективных антикризисных механизмов имеют политические причины.Рассмотрение миссий и операций ОПБО демонстрирует, что ЕС как субъектмиротворческой деятельности обладает рядом преимуществ по сравнению с другими акторами вэтой сфере.
Во-первых, операции и миссии ОПБО стали фактически единственной альтернативойв случаях, когда организации, в большей степени специализирующиеся на урегулированиикризисов (такие как ООН или Африканский Союз), не могли в силу обстоятельств действоватьили сохранять присутствие в зоне конфликта (например, ЕС стал преемником полицейскоймиссии ООН в БиГ, был одним из немногих подходящих международных посредников дляконтроля за выполнением мирных договорённостей в Ачехе и в Грузии).
Во-вторых, Евросоюзобладает ресурсами, недоступными многим другим субъектам миротворчества (например, смогразвернуть морскую операцию «Аталанта», запустил ряд гражданских миссий по реформегосударственных институтов). Все эти особенности позволяют считать ЕС одной из ведущихмеждународных организаций в области урегулирования конфликтов.4) В целом Европейскому союзу удалось создать дееспособный механизм для работы поурегулированию конфликтов (что подтверждается запущенными и реализованными 35-юмиссиями и операциями). Тем не менее страны ЕС зачастую используют его для организацииантикризисных действий вспомогательного характера, дополняющих основные усилия поурегулированию, которые должны предпринимать либо отдельные государства, либо коалицииили организации.
Практика показывает, что масштабы антикризисной деятельности Евросоюза171не соответствуют уровню амбиций в сфере безопасности, заявленному, в частности, в«петерсбергских задачах».Участие стран ЕС в коллективной антикризисной деятельности является добровольным.Фактически операции и миссии ОПБО представляют собой «коалиции желающих» под«звёздным флагом».
С одной стороны, в этом нет ничего необычного: даже члены НАТОсамостоятельно определяют степень своего вовлечения во внешние акции альянса –Североатлантический договор содержит лишь строгое обязательство о коллективной обороне вслучае агрессии. С другой, «добровольная модель» предполагает, что один из инициаторовдействий (наиболее заинтересованный или с соответствующими возможностями) берёт на себяведущую роль, либо несколько участников объединяют свои усилия, компенсируя таким образомнехватку ресурсов.
Операции НАТО проводятся под лидерством США – военной супердержавы.Лидером и основным «донором» миротворческих акций ЕС традиционно выступает Франция,обладающая наиболее развитой армией в «объединённой Европе»369. Тем не менее положениеФранции в Евросоюзе очевидно отличается от роли США в НАТО – разрыв в военныхвозможностях Парижа и Вашингтона огромен.Чтобы повысить эффективность антикризисной деятельности ЕС, её участники должныпроявлять больше сплочённости, готовности коллективно нести расходы и разделять риски.История ОПБО, однако, показывает, что, несмотря на официальную риторику, интересы странЕС в сфере военно-политической безопасности недостаточно близки для активных коллективныхдействий по урегулированию конфликтов. Члены Евросоюза не хотят брать на себя чёткиеобязательства по поддержке совместных миротворческих акций (для сравнения в экономическойсфере им удалось согласовать гораздо более строгие правила).
Можно сказать, что, создаваяОПБО и ОВПБ, европейские стратеги переоценили единство стран «Старого Света».Для Российской Федерации наибольший интерес представляет применение инструментовОПБО на постсоветском пространстве. Здесь антикризисная деятельность ЕС зачастуюприобретает политизированный характер, так как в силу множества причин её партнёрами(«визави») становятся политические силы, имеющие непростые отношения с Москвой.Обострившийся после 2014 года конфликт между Россией и западными странами неспособствует развитию двустороннего взаимодействия в миротворческой сфере (единственнымпримером сотрудничества остаётся участие группы вертолётчиков российских ВС в операции ЕСв Чаде в 2008–2009 гг.). Таким образом, совместная деятельность по урегулированию конфликтовпотенциально возможна, однако требует разрешения значительной доли политическихНа одном уровне с ней находится Великобритания, которая, однако, выходит из ЕС, а ранее, как известно,занимала специфическую позицию по поводу своего участия в европейских операциях.369172противоречий.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
