Диссертация (1155688), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Административно-правовые отношения («Лазоревские чтения») // Государство и право, 2009,№ 2 С.91924процессе функционирования органов исполнительной власти отношения имеюттакую природу.Вместе с тем, государственное управление чаще всего раскрывается вином, более широком аспекте, как координирующее, организующее ирегулирующеевоздействиегосударстванаобщественнуюичастнуюжизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения илипреобразования23.
Как подчеркивает И.Н. Барциц, общепринятым сталопонимание функций как ведущих направлений в деятельности органовисполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветвигосударственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемыйорганам исполнительной власти объем полномочий 24.В поддержку позиции «позитивного управления» можно отметить ещеи то, что Указ Президента 7 мая 2012 года № 601 «Об основныхнаправлениях совершенствования системы государственного управления» 25определил одним из основных направлений совершенствования последнегоповышение качества и доступности предоставления государственных услуг,т.е.
деятельность органов исполнительной власти по предоставлениюгосударственных услуг рассматривается в контексте данного Указа как частьгосударственного управления.Подводя итог вышеуказанному, мы со своей стороны считаем, чтопривнесенный из зарубежного административного права термин «позитивноеуправление» все-таки является несколько надуманным, искусственным,поскольку заложенный в нем смысл полностью нивелирует значение самоготермина «управление», следовательно, научное обоснование данного термина инеобходимость его введения его в отечественную теорию административногоправа являются спорными.
На основании изложенного, при определениифункции органов исполнительной власти как родового понятия признак ихАтаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С 62.Барциц, И.Н.Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 М.: Изд-воРАГС, 2011. С 114.25Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системыгосударственного управления» // Собрание законодательства РФ, 07.05.2012, № 19, ст. 2338.232425управленческой природы не может рассматриваться в качестве имманентноприсущего ей и обязательного.Обзор научной литературы по административному праву, посвященнойпроблематике функций, свидетельствует о том, что административно-правовыефункции органа исполнительной власти рассматриваются преимущественно в 2аспектах:как регламентированная нормами административного права деятельностьадминистративно-публичных органов;какправоваякатегорияиэлементправовогостатусаорганаисполнительной власти, так или иначе отражаемый в нормативных правовыхактах, устанавливающих компетенцию этого органа.Первоепредполагаетадминистративно-правовыхкатегорияминеобходимостьфункций«управление»,органов«государственноеанализасоотношенияисполнительнойуправление»,властисвторое–взаимосвязи с такими диалектически близкими понятиями административногоправа как компетенция органа власти, задачи, цели его деятельности,полномочия.С этим, в свою очередь, связана необходимость выяснения, с однойстороны, административно-правовой природы (сущности) функций органовисполнительной власти, а с другой - формы их выражения в административномзаконодательстве, так как каждый орган наделяется функциями не иначе каквластно-волевым путем, а точнее – посредством фиксации в нормативныхправовых актах, закрепляющих их компетенцию.
Мы будем исходить из того,что такое разграничение условно и теоретический анализ одного аспектаневозможен отвлеченно от другого, поскольку вышеуказанные характеристикиопосредует разные стороны выражения сущности одного явления.Самтерминупотребляетсяв«функция»26различныхимеетсмысловыхлатинскоезначениях,происхождениечтоиобусловленоспецификой и разнообразием сфер его применения. В философии категория26(functio - «исполнение», «совершение»)26«функция» понимается как «отношение двух (группы) объектов, в которомизменению одного из них соответствует изменение другого».
В социологиифункцию понимают как «роль, которую определенный социальный институт(или частный социальный процесс) выполняет относительно потребностейобщественной системы более высокого уровня организации или интересовсоставляющих ее классов, социальных групп и индивидов», или как«зависимость,котораянаблюдаетсямеждуразличнымисоциальнымипроцессами в рамках данной общественной системы»27.Считается, что заслуга введения понятия «функция» в теорию и практикууправления принадлежит А.
Файолю – основателю классической школыуправления. Впоследствии оно было введено в качестве ключевой категории и вотечественнуюнаукуадминистративногоправаигосударственногоуправления.Важно отметить, что в трудах советских ученых-административистов мынаходим сугубо управленческий подход к определению функций органоввласти. Понятие функций органов власти органично выводится в теорииадминистративногоправатогопериодаизпонятия«государственноеуправление» и не мыслиться оторвано от него.
Подходя к анализу категории«государственное управление» с точки зрения стандартных критериев –пространственного и временного, Аверьянов В.Б. выделил в нем 2 структуры:функциональное(пространственное)содержаниеипроцессуальное(временное). Первая составная часть именуется им функциями, вторая –стадиями (этапами) государственного управления. Существенное отличиефункций от стадий состоит в том, что между первыми отсутствуют какие-либовременные зависимости, то есть они могут существовать одновременно,дополнять друг друга, а между вторыми существует ясно выраженнаявременная последовательность. Соответственно, функции можно определить27Философский энциклопедический словарь. М., 1983.
С. 751.27как части содержания, а стадии – как части процесса государственногоуправления28.Эта теоретическая посылка несет достаточно серьезную смысловуюнагрузку.ЦиклдействийвтеорииуправленияА.Файольназваладминистративной функцией, а этапы, стадии – элементами административнойфункции. Действия по административной функции являются с одной стороны,всеобщими, с другой стороны – беспредметными, поскольку планирование,координация, контроль и т.п. сами по себе ничего не выражают, если речь неидет о предмете и содержании работы конкретного органа, это этапы развитияуправленческого действия.Как пишет И.Л.
Бачило, «постепенно это весьма существенноенаблюдение А. Файоля было предано забвению, а стадии управленческогоцикла стали интерпретироваться как собственно функции. Это привело к тому,что поиск эффективности управления сузился до внутренней деятельностисубъекта – принятие решения, организация и контроль – без вывода ее наобъект и без оценки результативности воздействия на объект»29.
По сути дела,при таком подходе имеет место преимущественно процедурное пониманиефункций органа управления – как операций и действий30.На наш взгляд, в большей степени заслуживает внимания непроцессуальный,асодержательныйподходкопределениюпонятия«административно-правовая функция». В этом контексте понятие «функция»определяют«социальнозначимыминаправлениямидеятельностигосударственного органа», «кругом деятельности государственного органа,которая проявляется во внешней системе его отношений», «обязанностьюгосударственного органа производить определенную работу, действовать вопределенном направлении»31.Аверьянов В.Б.
Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, Науковадумка, 1979. С 26-27.29Бачило И.Л. Функции органов управления. Издательство «Юридическая литература». 1976. С 40.30Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., Политиздат, 1968, С 7,14.31Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права,2009, № 5.2828Можнопривестинесколькоразличныхопределенийпонятия«административно-правовая функция органа исполнительной власти» иразличных подходов к соотношению понятий «функция» и «деятельность»,которая должна ей соответствовать.Анализируя понятие функций административно-публичных органов,важно отметить, что для определения административно-правовой функцииоргана исполнительной власти характерно комплексное, системное ее описаниекак направления деятельности органа власти (и отношений субъекта и объектауправления), охватывающее весь диапазон воздействия, начиная с объективнойосновы его существования (цели), заканчивая результатом осуществления.Такое понимание выражает не только статическое, но и динамическоесодержание функции.Накладывая на данную живую материю сугубо юридическую категориюстатуса органа исполнительной власти, мы получим следующее соотношение.Все вышеуказанные признаки функции не только находят отражение вадминистративно-правовом статусе органа исполнительной власти, но иприобретаюттамсамостоятельноезначение,нарядуспонятием«административно-правовая функция органа власти».Традиционно административно-правовой статус органов исполнительнойвласти описывают как совокупность нескольких элементов: цель и задачидеятельности органа власти, его административно-правовые функции иполномочия (компетенция органа власти)32.Описание этих элементов следует вести по принципу от общего кчастному: от целей деятельности к задачам, функциям и компетенции по ихреализации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
