Диссертация (1155688), страница 4
Текст из файла (страница 4)
Первыесерьезные попытки решения поставленной задачи были предприняты только в2009 году. Проектом Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципахорганизации предоставления государственных (муниципальных) услуг иисполнениягосударственных(муниципальных)функций»11,принятымГосударственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации впервом чтении 20 ноября 2009 г., предлагалось устранить указанную правовуюнеопределенность и законодательно закрепить термин «государственные(муниципальные) функции», а также порядок их осуществления органамиисполнительной власти и местными администрациями.
Во втором чтении от 30июня 2010 года Государственной Думой Федерального Собрания РоссийскойФедерации указанный законопроект был принят под новым названием «Оборганизации предоставления государственных и муниципальных услуг» и,соответственно, не содержит положений, касающихся определения термина«государственные (муниципальные) функции».Решениеуказанноговопросавочереднойразбылоотложено.Необходимость разработки проекта нормативного правового акта, вводящегокритерии разграничения категорий «функция» и «государственная услуга»была озвучена вновь в Концепции снижения административных барьеров иповышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 Послание Президента РФ Ельцина Б.Н.
Федеральному Собранию Российской Федерации 17.02.1998http://poisk-zakona.ru/196919.html11Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерацииhttp://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=254940-5&0210192013 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 №1021-р12, в рамках мероприятий по оптимизации предоставления (исполнения)государственных и муниципальных услуг (функций).Вышеуказанное свидетельствует как об актуальности, так и достаточнойсложности научного осмысления категории «функции органов исполнительнойвласти».Методологическиеподходыкееопределениювтеорииадминистративного права настолько разнообразны, что даже в специальнойработе сложно учесть все отдельные точки зрения и свести их воедино.Нетрудно предположить, что в советский период развития отечественнойнауки административного права основным критерием определения понятия«функция государственного органа» как деятельности выступала ее властноорганизующая природа.
Исходя их этого тезиса делался вывод о том, что чтобыдействие было управленческим, в нем должно присутствовать властноорганизующеевоздействиеобязательнымикритериямисубъектанаопределенияобъект.функцийПритакомподходеконкретногоорганаисполнительной власти являются:два соподчиненных центра (что значит, что не всякое действие органовуправления является функцией управления, а лишь то, которое вызванообъектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта);социально значимая цель их деятельности;достижение известного результата;организационно-правовая форма действий органа управления.«Функция управления - это часть управленческой деятельности. Это,далее, обособившаяся часть.
Это наконец, такая обособившаяся часть, котораяобладает определенным единством содержания, т.е. это специализированнаячасть управленческой деятельности. Функции управления необходимо отличатьот функций органов управления: первая предшествует созданию органаРаспоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции сниженияадминистративных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ,27.06.2011, № 26, ст.
3826.1220управления и является теоретической абстракцией, позволяющей понятьфункции органов управления»13.Сходные подходы мы найдем в трудах подавляющего большинствасоветских учёных-правоведов.К примеру, В.Б. Аверьянов определяет функции управления какотносительносамостоятельныеиоднородныечастисодержанияуправленческой деятельности, в которых выражено властно-организующеевоздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненноважных потребностей взаимодействующего с ним объекта.
И.Л. Бачилопредлагаетопределениевзаимосвязанных,функцийопределенныхворганастатутевластиорганакакикомплексаоснованныхнанепрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействийорганауправления,егоструктурныхподразделенийислужащих,организующих достижение целей, стоящих перед системой управления.В советском административном праве в эволюции от функцийгосударства до функций конкретного органа управления лежит один и тот жекритерий – ориентация на объект управления. По мере движения сверху внизобъект управления масштабно изменяется, функции конкретизируются сучетом объекта и субъекта. Объект выступает определяющим элементом всистеме управления, в связи с ним возникает управление. Собственно поэтомууправленческая деятельность должна быть направлена на достижениеобщественнозначимыхцелейипроявлятьсявсистемевнешнихвзаимоотношений административно-публичных органов и различных субъектовправа.Д.
А. Ковачев, определяя понятие «функция», пишет, что «функция внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения вопределенной системе отношений».14Функции и структура органов управления, их совершенствование, под ред. Г.Х.Попова. М., Экономика, 1973,С.3514Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа.
// Правоведение.1985. № 4. С. 411321По мнению В.Г. Истомина, под функциями того или иного органаследует понимать основные направления его деятельности, реализуемые вопределенных формах с использованием определенных методов15.Профессор А.Ф. Смирнов предлагает разграничивать понятия «функциягосударственного органа» и «функция управления» и подчеркивает, чтофункциигосударственныхорганов-этопреждевсегонаправлениядеятельности по реализации «внешних» целей, стоящих перед государством иего органами»16.При вышеуказанном подходе предполагается, что административноправовые функции органов власти реализуются через управленческиеотношения,активноевзаимодействиесторон,посколькуприпреимущественном праве властного распорядительства субъекта объектуправления имеет возможность для полноценного участия в формированиивластного волеизъявления субъекта.
Юридическая властность этих отношенийсостоит в том, что они формируются государством в соответствии сопределенными нормами права, сами выражены посредством таких норм иобеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства.В современном административном праве управленческий подход канализу деятельности органов исполнительной власти подвергается критике, втом числе и по той причине, что, во-первых, термин «государственноеуправление» не нашел отражения в Конституции Российской Федерации, вовторых, он не соотносится с введенным в период административной реформыпринципом «клиентоориентированности» государства.Анализируясовременныеавторскиеученых-административистовсуждения, в целом можно выделить две взаимоисключающие точки зрения наданный вопрос. В первом случае термин государственное управление попрежнемутрактуетсявузкомсмысле,исключительнокаквластноевоздействие, на основании чего делается вывод о недопустимости отнесенияИстомин В.Г.
Юридический анализ норм о запрете совмещения функций хозяйствующего субъекта сфункциями органа государственной власти или местного самоуправления // Конкурентное право. 2014. N 2. С.18 - 21.16Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 57.1522всех функций административных органов к управленческой деятельности.Во втором случае как разновидность управления рассматривается и такназываемое«позитивноеуправление»,всилучегообосновываетсяуправленческая природа всех функций органов исполнительной власти.Остановимся на каждом из подходов подробнее.Так, по мнению доктора юридических наук, профессора П.И. Кононова17сфера отношений, регулируемых административным правом и образующих егопредмет, гораздо шире сферы государственного управления, а предметадминистративного права определяется как совокупность общественныхотношений, возникающих в административно-правовой сфере.Аналогичное представление имеется в ряде других учебников (учебныхпособий)поадминистративномуправу,авторыкоторыхисходятизтрадиционного понятия управления как властного воздействия.
К примеру,Б.Н.Габричидзе совместнос А.Г.Чернявским выделяют две группыадминистративно-правовых отношений:а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющеговоздействия («субъект-объект»), в которой четко проявляется властная природагосударственно-управленческойдеятельностиили,другимисловами,исполнительной власти;б)отношения,складывающиесязарамкаминепосредственногоуправляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные сего осуществлением (формула «субъект-субъект»)18.Такую же позицию мы находим у Е.Н. Жуковой, которая, рассматриваяособенностиадминистративно-правовогоприходитвыводу,кчтофункциястатусафедеральныхнепосредственногоагентств,предоставлениягосударственных услуг управленческой не является и не характерна дляорганов власти, поскольку предоставление таких услуг осуществляетсяКононов П.И.
О предмете современного российского административного права. Административное право ипроцесс, 2011, № 318Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2004.С.591723преимущественного государственными учреждениями.19 Говоря об органахвласти следует вести речь об иной функции - функции организациипредоставления государственных услуг.Представитель второго подхода кандидат юридических наук Л.А.Мицкевичисследуетпредоставлениегосударственныхуслугкаквидгосударственного управления20. При этом автор подчеркивает, что пониманиеуслуги как управленческой деятельности органов публичной власти положено воснову различных методических рекомендаций, разрабатываемых различнымиисследовательскими группами21 и характерно для административного правазарубежных стран, откуда, собственно, и заимствован термин «государственнаяуслуга». На сегодняшний день государственное управление не предполагаетобязательность государственно-властного воздействия, следовательно, невсегда один субъект властен относительно другого22.
Таким образом, делаетвывод автор, на данном этапе развития науки административного права можновести речь о формировании стройной адекватной теории предоставлениягосударственных услуг как одного из видов позитивного государственногоуправления.Признавая право на существование той и другой точки зрения, нельзяне заметить, что каждая из них строится на чисто теоретических постулатах,однозначно доказать которые, как и опровергнуть, практически невозможно.Здесь все зависит от исходных, причем спорных, позиций и категорий, что иявляется в конечном счете сутью спора. Очевидно, что если рассматривать егов«узкомсмысле»,какпрямоевластноевоздействиегосударстваорганизационно-распорядительного характера, то сложно не согласиться смнением профессора П.И.
Кононова, что далеко не все складывающиеся вЖукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российскогоправа, 2006, № 2.20Мицкевич Л.А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления». Москва. ВолтерсКлувер, 2007. С. 21.21Методика разработки стандартов государственных услуг, разработанная в рамках реализации проекта«обобщение лучшей практики, разработка и внедрение методик проведения стартовых мероприятийадминистративной реформы», поддержанного Трастовым фондом ММР Великобритании по техническомусодействию реформе государственной службы в Российской Федерации22Мицкевич Л.А.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
