Диссертация (1151010), страница 15
Текст из файла (страница 15)
В частности, в рамках данноговопроса Европейским Союзом разработаны специализированные стандарты оценкиэффективности государственно-частного партнерства - Value for Money (VfM) [102].В мировой практике существует несколько подходов к оценке критерия «ценакачество. Как правило, первоначально проект государственно-частного партнерстваоценивается качественно. А именно проверяется соблюдение всех условий ГЧП дляправильности отражения критерия «цена-качество», например, что выбрана оптимальнаямодель проекта и создана конкурентная среда [110].Критерий «цена-качество» может использоваться во многих вопросах по реализацииопределенного проекта государственно-частного партнерства. Например, он можетприменяться для сравнения различных моделей ГЧП: «проектирование-строительство»(design-built, DB) со схемами «проектирование-строительство-управление» (design-builtoperate,DBO)и«проектирование-строительство-управление-обслуживание-финансирование» (design-built-operate-maintain-finance, DBOMF).
На практике данный подходотличается сложностью и высокой стоимостью, в связи с чем, как правило, используетсядвухшаговая процедура. Сначала в ходе проведения структурирования проекта выбираетсялучшая схема государственно-частного партнерства, а затем, данный выбранный методсравнивается с бюджетным финансированием [110].Использование государственно-частного партнерства с вариантом реализации проектапосредством бюджетного финансирования может сравниваться разными способами. Наиболеераспространенным является сравнение затрат, а именно сравнение скорректированных на рискзатрат государства при обычных бюджетных закупках с ожидаемыми затратами государствапри выборе проекта ГЧП или с реальными предложениями участников тендера на выполнениепроекта.
Альтернативой является сравнение двух вариантов на основании экономическогоанализа «затраты-выгоды», что означает количественно взвесить ожидаемые преимуществапроекта ГЧП над обычным бюджетным финансированием с учетом дополнительных затрат.Важным этапом при оценке критерия «затраты-выгоды» является оценка рисковпревышения сроков реализации проекта, а также превышения расходов бюджетов,характерных для проектов с бюджетным финансированием.68Несмотря на то, что количественные подходы к оценке «цена-качество» являютсяобязательными во многих странах, расчет данного показателя является сложным на практике,и, на наш взгляд, не всегда может быть необходимым и оправдывать затраты на егопроведение.
При отсутствии возможности государственного участия в проекте (например, управительства нет достаточных бюджетных средств для выполнения проекта) или уже естьаналогичные примеры из практики, которые свидетельствуют, что частное финансирование(например, платных дорог) работает лучше, чем государственное, детальное сравнениенеобязательно.Государственный сектор может использовать вместо количественного анализа или вдополнение к нему качественный подход для проверки, что государственно-частноепартнерство вероятно достигает критерия «цена-качество».
Как правило, данная процедуравключает в себя проверку выполнения следующих условий:проект структурирован правильно, чтобы сделать возможным наилучшееиспользование механизмов ГЧП;формируется конкурентоспособная среда для проведения конкурса (тендера)для реализации проекта ГЧП.Наиболее широко применяемый количественный инструмент для оценки «ценакачество» происходит из метода, первоначально используемого в практике ГЧП Англии (PFI)в начале 90-х годов [144], в котором осуществляется сравнение фискальных затрат приосуществлении проекта государственно-частного партнерства с бюджетными расходами пригосударственном финансировании.Основным инструментом странами с развитым механизмом ГЧП для расчетафискальных затрат при оценке «цена-качество» уделяется построению «публичногокомпаратора» (PSC): расчет затрат государства при реализации проекта с использованиемтолько бюджетного финансирования.
Оценка PSC является достаточно сложной процедуройиз-за необходимости учета определенных поправок для обеспечения справедливогосравнения.Публичный компаратор может использоваться на двух этапах принятия решениягосударственным органом:1. Перед объявлением о конкурсе: PSC может быть сравнен с «базовым сценарием»проекта государственно-частного партнерства, то есть является аналогом «Рыночногокомпаратора» - модели ожидаемых затрат проекта при условии ГЧП. Это может помочьопределить, может ли правительство ожидать, что проект ГЧП достигнет критерия «цена-69качество» до продолжения более детального анализа (данный метод используется вВеликобритании).2. Во процессе проведения конкурса: PSC может быть также сопоставлен с реальнопоступившими заявками на выполнение проекта государственно-частного партнерства(данный метод используется в Австралии).Несмотря на очевидную логику данной концепции, в странах, где публичныйкомпаратор часто использовался (Великобритания, Австралия), существует много критикиотносительно полезности использования данного критерия.Проанализировав критику в адрес PSC, можно отметить неизбежную неточностьоценок для долгосрочных проектов, недостаток согласованности в методологии и отсюдавозможность манипулировать для достижения желаемого решения.При расчете PSC, как правило, отправной точкой является «лучшая» оценкакапитальных вложений, а также затрат на эксплуатацию и обслуживание во время всей жизнипроекта при реализации проекта в рамках бюджета (затрат жизненного цикла).Затраты жизненного цикла содержат все затраты (включая расходы на риски)ожидаемые на протяжении всей жизни проекта.
Это означает, что они включают не толькостроительные или капитальные расходы проекта (известные как «Капитальные вложения»),но и расходы, связанные с эксплуатацией и обслуживанием проекта (известные как«CAPEX»), а также затраты на разработку проекта.Любой новый проект характеризуется не только крупномасштабными капитальнымизатратами, но и различными другими расходами на протяжении всего срока своегосуществования. Поддержание объекта в течение всего этого времени требует значительныхрасходов, которые будут понесены в рамках договора о государственно-частном партнерстве.Эти и другие расходы довольно трудно оценить количественно.Финансовая модель должна включать оценки всех издержек жизненного цикла, в томчисле затрат на финансирование.Далее представлен список возможных затрат, включенных в список анализа затратжизненного цикла.70Таблица 2.8.
Затраты жизненного цикла проекта государственно-частного партнерстваВид затратКапитальные расходы (CAPEX)Операционные расходыОписаниеЗатраты на разработку проекта, включаяпланирование, экологические документы,проектирование и закупки, затраты наприобретение и затраты на строительство.Эти затраты, понесенные в течение первыхнескольких лет срока концессии (или срокадействия договора).Текущие затраты проекта (например, уборкаснега).Эксплуатационные затраты и расходы на Расходы, связанные с поддержаниемтекущий ремонтработоспособности проекта.Расходы на реконструкциюДанные расходы включены в CAPEX.Примером являются такие затраты, какзамена дорожного покрытия.Управленческие расходыВданнуюкатегориювходятадминистративные расходы, расходы нааренду офиса, зарплату сотрудникам и т.д.Финансовые расходыЗатраты, связанные с процентной ставкой покредиту, банковские комиссии и т.д.Источник: Составлено авторомПубличный компаратор дает возможность наряду с качественным анализом,определять затраты (включая условные обязательства) и выгоды, связанные с участиемчастного сектора.
Для справедливости сравнения PSC и ГЧП, в данной экспертизе необходимоприменить две корректировки [110]:Корректировка на риск: передача части рисков проекта от государства кчастному сектору является одним из существенных отличий между бюджетнымфинансированием и государственно-частным партнерством. В ожидаемой доходностичастного инвестора должны быть учтены эти переданные риски. Из чего также следует, что врасчет PSC также необходимо включать эти риски для «справедливого» сравнения.Корректировка на «конкурентную нейтральность»: публичный проект илиорганизация могут иметь преимущества или недостатки по сравнению с частной компанией,которая создает затраты или прибыль для правительства, которые обычно не принимаются врасчет при рассмотрении издержек при реализации проекта в рамках бюджетногофинансирования.
Например, налоговые обязательства между этими двумя методами могутразличаться, и эти различия должны быть скорректированы при расчете PSC.Порядок совершения платежей также различается. В проектах государственночастного партнерства обычно платежи распределены во времени, в то время как при71осуществлении государственных закупок строительные расходы должны осуществляться вформе аванса. Для получения единой цены проекта денежные потоки поступлений обычнопредставляются в виде NPV, что требует определения ставок дисконтирования для расчетабудущих выплат как для модели ГЧП, так и для PSC.В мировой практике для расчета публичного компаратора используются различныеметоды.
Так, детализированное руководство по PSC в Великобритании сопровождаетсяразработанными в Microsoft Excel шаблонными файлами для проведения количественногоанализа критерия «цена-качество». А методический материал по государственно-частномупартнерству в Южной Африке включает детальное описание вычисления и примененияпубличного компаратора при оценке целесообразности проекта.Несмотря на популярность использования PSC в международной практике,устоявшейся методологии не существует.
Например, остро стоит вопрос о выборе подходящейставки дисконтирования при расчете текущей стоимости (present value), и как должнарассчитываться цена за риск.Расчет стоимости проекта при использовании публичного компаратора разделен нанесколько этапов расчета NPV:«Первоначальный PSC» (Raw PSC) – стоимость всех доходов, капитальных иоперационных затрат и при осуществлении проекта органом государственной власти.«Конкурентнаяконкурентныхпреимуществнейтральность»государства(Competitiveпередчастнымиneutrality)–стоимостькомпаниямиблагодарягосударственной собственности.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
