Диссертация (1145572), страница 14
Текст из файла (страница 14)
6.Аналогичный статус могут иметь суверенные фонды. В.В. Иванов и Б.И. Соколов приводят данныеМеждународной рабочей группы МВФ по суверенным фондам, согласно которым «около половины суверенныхфондов созданы как самостоятельные юридические лица, отделенные от государства и от центральных банков, аостальные существуют в виде суммы активов» (Иванов В. В., Соколов Б. И. Суверенные фонды накопления //Экономика и управление. 2011. №12 (74).
С. 93-99). Российские Резервный фонд и Фонд национальногоблагосостояния составляют казну Российской Федерации и управляются Министерством финансов РФ, отдельныеполномочия могут осуществляться Центральным банком РФ.130PEMPAL (Public Expenditure Management Peer Assisted Learning) – является сообществом по взаимномуизучению государственных финансов и обмену опытом в управлении ими. PEMPAL состоит из бюджетногосообщества, сообщества по внутреннему аудиту и казначейского сообщества.12812949отчетности, — разные цели… и, как следствие, разные подходы к определению организаций,подлежащих консолидации» 131.СГФ формирует консолидированный отчет для анализа отношений между государствоми остальной (негосударственной) экономикой.
Консолидированная отчетность, составленная поправилам IPSAS, раскрывает информацию «о группах организаций общественного сектора,находящихся под общим контролем» правительства132. Отчетность СГФ консолидирует секторгосударственного управления, объединяя федеральный, региональный уровни и местноесамоуправление.IPSAS,опираясьнакритерийконтроля,оставляетзапределамиконсолидированного отчета местное самоуправление и, в ряде случаев, региональные органывласти, в то же время охватывает контролируемые государственные корпорации. Таким образом,IPSAS консолидирует то, что в СНС и СГФ принято называть общественным секторомэкономики: государственное управление и государственные корпорации — однако, лишь наодном из уровней управления.
«Подход, применяемый в МСФО ОС133, связан с понятиемуправленческой ответственности, — полагают разработчики проекта Руководства КС PEMPAL.— Можно сказать, что этот подход больше подходит для обеспечения подотчетности»134.Различия в подходах двух стандартов наглядно демонстрирует рисунок 1.6.IPSAS, кроме того, предполагают обобщение сведений, полученных с использованиемразных методов и стандартов. Они предназначены для свода отчетности субъектов, на которыераспространяются стандарты учета в общественном секторе (органов государственной власти игосударственных учреждений) и, вместе с тем, субъектов, формирующих отчетность постандартам учета для коммерческих предприятий (государственные корпорации).Консолидация финансовой отчетности (проект).
Казначейское сообщество PEMPAL. Тематическаягруппа по бухгалтерскому учету и отчетности в государственном секторе. PEMPAL, 2016. С. 16.132Там же. С. 27.133МСФО ОС (Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора) – принятая вРоссии аббревиатура IPSAS.134Там же. С. 42.13150ОбщественныйсекторСекторкорпорацийСекторгосударственногоуправленияГос. корпорации,контролируемыенациональнымправительствомГос. корпорации,контролируемыерегиональнымправительствомЦентральноеправительствоНКО ифондыРегиональноеправительствоНКО ифондыМестноесамоуправлениеНКО ифондыКонсолидация по IPSASКонсолидация по IPSASМуниципальныекорпорацииКонсолидация по IPSASКонсолидация по СГФ сектора ГУРисунок 1.6 — Консолидируемые единицы согласно IPSAS и СГФИсточник: составлено автором на основе: Консолидация финансовой отчетности (проект).PEMPAL, 2016.
С. 46.Использование разных стандартов может привести к погрешностям при учетных и далеестатистических обобщениях, но эти погрешности в значительной степени зависят от практикиприменения стандартов и — в более широком смысле — от предпочтений в выборе методовуправления в общественном секторе экономики. Если общественным сектором и коммерческимипредприятиями используются международные учетные стандарты (IFRS135 или IPSAS),методологические расхождения между ними не принципиальны, поскольку IFRS и IPSAS имеютобщую концептуальную основу.
Более того, коммерциализация общественного сектораэкономики создает условия для беспрепятственного использования в этой сфере стандартовучета коммерческого сектора. Такой подход к регулированию практики учета в общественномIFRS – International Financial Reporting Standards (в российской транскрипции МСФО – Международныестандарты финансовой отчетности).13551секторе избрала, например, Великобритания, а следом за ней и ряд других стран англоязычногомира136.Вопрос о методах макро и микро учетного обобщения ресурсов и операцийобщественного сектора экономики, тем не менее, для большинства стран остается открытым.Очевидна лишь цель консолидации отчетности: всестороннее представление об общем объемегосударственных доходов, расходов, финансирования, активов и обязательств, повышениепрозрачности и подотчетности общественного сектора137.
Консолидированная отчетностьрассматривается ее разработчиками как надежный источник сведений о государственномучастии в экономике с тем, чтобы оценить его избыточность или недостаточность с позицийразных экономических доктрин.1.3. Основы глобальной реформы бухгалтерского учета в общественномсекторе экономики: доктрина NPMДоктрина “Нового общественного управления” (New Public Management — NPM) сталаосновой преобразований в общественном секторе, начатых на рубеже 1980-х – 1990-х.138 СутьNPM заключается в распространении на общественный сектор принципов и методов управлениячастных корпораций, овладение «языком управленческой и экономической риторики»139.Профессор Оксфорда Кристофер Худ (Christopher Hood), которому приписывается авторствотермина NPM140, выделил семь ключевых элементов указанной доктрины:- обособление и корпоратизация управляемых единиц общественного сектора,производящих отдельные виды общественного продукта;- более активная конкуренция с частным сектором;- использование методов управления, принятых в частных компаниях;- дисциплина и бережливость в использовании ресурсов; поиск менее дорогостоящихспособов оказания общественных услуг;Консолидированная финансовая отчетность правительства Великобритании (Whole of GovernmentAccounts – WGA) составляется на основе МСФО.137Там же.
С. 12.138Проблемы реформирования бухгалтерского учета в контексте NPM впервые раскрываются автором вработе: Львова Д. А. Роль бюджетного учета в преобразовании сектора государственного управления: итогипоследней реформы // Финансы и бизнес. 2013. №4. С. 115-131.139Pettersen I. J.
Accountable management reforms: why the Norwegian hospital reform experiment got lost inimplementation // Financial Accountability Management. 1999. N 15 (3) & (4). Pp. 377-396.140Этот термин впервые упомянут Худом в работе “A Public Management for All Seasons”, опубликованнойв 1991 г. в журнале “Public Administration”. Стоит, однако, отметить, что доктрина нового общественногоуправления, так удачно названная Худом, к тому времени уже получила признание: сам он прослеживает ееродословную, по меньшей мере, с начала 1980-х (Hood C. A public management for all seasons // Public Administration.1991. Vol.
69. P. 6-7).13652- переход к «активному управлению»;- использование более явных и измеримых (или, по крайней мере, проверяемых)критериев деятельности;- контроль общественных организаций в «гомеостатическом» стиле с заранееустановленным мерилом производительности141.Ирвин Лэпсли, признавая, безусловно, авторство Худа в наименовании, подчеркивает, чтоNPM является продуктом 1980-х и указывает, что впервые эта доктрина была внедрена внационализированной статилитейной и угольной промышленности Великобритании. В 1983 г.был опубликован Доклад Роя Гриффитса (Roy Griffiths), доказывающий возможностьприменения NPM в системе здравоохранения Великобритании, а в 1985 г. — доклад КазначеяБирмингемского университета Алекса Джарратта (Alex Jarratt) о перестройке по ее лекаламуправления университетами142.В одной из наиболее часто цитируемых работ по NPM – книге Эвана Ферли (Ewan Ferlie),Линн Ашбурнер (Lynn Ashburner), Луизы Фицджеральд (Louise Fitzgerald) и Эндрю Петтигрю(Andrew Pettigrew) «Новое общественное управление в действии» эта доктрина получилаобозначение три «М» по начальным буквам трех терминов, кратко и емко выражающих еесодержание: market (рынок), management (управление) и measurement (измерение)143.
Принятосчитать, что с внедрением NPM в общественном секторе должен произойти переход отуправления процессами к традиционному для рынка управлению продуктами и услугами 144, аглавным критерием эффективности становятся суждения об удовлетворенности потребителейэтих продуктов и услуг.Рыночный «дух» проник в эту сферу экономики и, как полагают исследователи учетаобщественного сектора, бухгалтерия стала его летописцем, мерилом успехов и проводником.Профессор университета Шеффилда Билл Ли (Bill Lee), опираясь на работы признанныхавторитетов в области общественного управления и учета, сформулировал определение NPM, в141Hood C. Emerging issues in public administration // Public Administration. 1995.
Vol. 73, Is 1. Pp. 95-97;Watkins A.L., Arrington C.E. Accounting, New Public Management and American politics: Theoretical insights into thenational performance review. // Critical Perspectives on Accounting. 2007. Vol. 18. P. 36.142Lapsley I. New Public Management: the cruelest invention of the human spirit? // ABACUS. 2009. Vol. 45. №1.P. 2-3.143Ferlie E., Ashburner L., FitzGerald L., Pettigrew A. The New Public Management in Action. Oxford, 1996.Способ выражения, к которому прибегли авторы доктрины невольно напоминает об идее «трех К» (картофель,курица и кабан), которую предложил герой известного романа Голсуорси «Конец главы» сэр Лоренс Монт дляразвития внутреннего производства сельскохозяйственной продукции и сбалансированности внешнеторговогобаланса Великобритании (Голсуорси Дж.
Конец главы. Т. II. М., 1993. С. 270). Эта аналогия при всей еебезобидности, бросает легкую тень на стройную доктрину: так ли просто достичь внешнеторгового балансаВеликобритании, а равно и эффективной системы управления бюджетами? Но научная доктрина, к счастью,отличается от рассуждений литературных героев. Она имеет серьезное обоснование или, во всяком случае,претендует на него.144Pallot J.
Beyond NPM: developing strategic capacity // Financial Accountability Management. 1999. Vol.15(3/4). P. 419.53котором заметная роль отводится учету145: «Новое общественное управление (NPM) — этосовокупность мер по осуществлению структурных реформ в целях развития духапредпринимательствау поставщиковфинансируемых государствомуслуг,измерениеобеспечения этими услугами с использованием методов бухгалтерского учета для последующейоценки ценности этих услуг регулирующими органами»146.Распространенное мнение о растущей значимости подотчетности в общественномсекторе, и, что еще более важно, в жизни общества, наиболее четко выразил известныйбританский исследователь теории и истории учета Кит Хоскин (Keith Hoskin). Он заметил, что«бухгалтерский учет обрел в современном мире необычайную силу, сначала в качественеобходимой экономической функции, центра корпоративного управления, в условиях, когдаглобальный мир требует финансовой отчетности и ее анализа, а затем и за пределами этойтрадиционной сферы.
Учет все глубже проникает в общественный сектор, где старозаветныебюрократы превращаются в администраторов — субъектов бухгалтерского наблюдения. Болеетого, учет, вероятно, проник в человека, поскольку общество обнаружило, что ныне каждый отрождения и до смерти подотчетен, известен и измерен с помощью многочисленных показателейфинансовой и нефинансовой деятельности»147.Рассуждения о глобальной роли учета призваны убедить в необходимости егокардинального реформирования, а проникновение учетных технологий в разные областичеловеческой деятельности подталкивает к мысли о том, правила его ведения должны стремитьсяк универсализации. Целью учетной реформы стало максимальное заимствование принципов иправил коммерческого сектора: преобразования неизбежные в контексте развития СНС идоктрины NPM.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
