Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву (1105974), страница 15
Текст из файла (страница 15)
Конечно, обилие в дореволюционном законодательстве специальных норм,носвященных должностным правонарущениям, свидетельствует в первую очередьо казуальности юридической техники того периода. Тем не менее, представляется,что фактический уход современного законодателя от проблемы формулировкиконкретных составов дисциплинарных проступков оставляет слищком много местадля «административного усмотрения» руководителей государственных органов.Необходимо найти золотую середину между общими и снециальными нормами,регулирующими дисциплинарную ответственность государственных служащих. И66в этом плане опыт дореволюционного законодательстваможетоказатьсянезаменимым.В Уложении свое дальнейшее развитие получает институт дисциплинарнойответственности руководителей государственныхособыхсубъектовдисциплинарнойорганов и учреждений, какответственности.Ответственностиначальников целиком посвящено два отделения главы девятой пятого разделаУложения.Руководителимоглибытьпривлеченыкответственностиза«принуждение подчиненного заниматься делами, не принадлежащими к егообязанностям по службе» (ст.
429); задержку без всякой законной причиныжалования (ст. 430); оскорбление подчиненного словами или действиями (431);«слабый надзор за подчиненными», приведший к «запущению в делах или иномурасстройству в порядке службы» (ст. 435); укрывательство преступлений илипроступков своих подсиненных (ст. 437) и так далее. Тем не менее обилиенравовыхнорм, устанавливающихответственностьвысшихчиновников, впрактическом плане давало минимальный эффект.
Как указывается в литературе,«в кассационной практике Сената за пятьдесят лет не было ни одного дела постатьям второго отделения главы IX раздела V Уложения о наказаниях. Невызывали они интереса и в уголовно-правовой науке, так как оставались мертвойбуквой закона'».Явным недостатком дореволюционного законодательства об ответственностигосударственных служащих можно считать отсутствие четкого однозначногоонределениясубъекта«государственныйподобпыхправонарушений,т.е.самогопонятияслужащий» или «должностное лицо».
В Уложении частоунотребляются термины «чиновник» (например, ст. 416), «должностное лицо» (ст.358), «лицо, состоящее на службе государственной или общественной» (ст. 375),«подчиненный» (ст. 426). При этом содержание перечисленных выше терминовнигде не раскрывается. Во многих случаях указание на специальный субъектправонарушения вообще отсутствует, поскольку законодатель использует общиеформулировки: «виновный» (ст. 407), «кто при отправлении своей должности» (ст.374) и т.д. И только в одиннадцатой главе Уложения, посвященной должностным' Российское законодательство Х-ХХ веков. Том 6.
Москва. «Юридическая литература».1988 г., стр. 399-400.67правонарушениям «но некоторым особенным родам службы», указываются болееконкретные субъектыправонарушений: чиновники нри следствиии суде,чиновники полиции, чиновники креностных дел, нотариусы и другие. Подобноеположениевещейдеятельностиипорождаловызываломножествопроблемзаслуженнуюкритикувправоприменительнойсостороныученых-административистов'.В качестве особых наказаний за преступления и проступки по службе всоответствии со ст. 67 Уложения к виновному могли применяться:1)исключение из службы (т.е.
лишение права вступать снова в какуюлибо государственнуюслужбу, участвоватьв выборахи бытьизбираемым в должности по назначению дворянства, городов иселений);2)отрешение от должности (т.е. лишение нрава в течение трех лет со дняотрешенияпоступатьснованаслужбугосударственнуюиобщественную);3)вычет из времени службы (на срок до одного года);4)удаление от должности (т.е. увольнение);5)перемещение с высщей должности на низшую;6)выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужнойснисок;7)вычет из жалования (не более одной трети годового оклада);8)выговор, более или менее строгий, без внесения в нослужной список;9)замечание более или менее строгое.К собственно дисциплинарным можно отнести лишь носледние шестьсанкций, носкольку первые три могли применяться только в судебном порядке,влекли кроме нрекращения служебных отнощений также и поражение некоторыхгражданскихправ,и,посвоейсути,имелисмещанный,«уголовно-дисциплинарный» характер.Помимо указанных выше мер, неречисленных в Уложении, т.
II Свода Законовназывал еще и арест, в порядке постепенности занимающий место между п. 4 и 5^.' См., например, Елистратов А.И.. Основные начала административного права». Москва.1917 г.^ См. Градовский А. Д.. Собрание сочинений. Том 8 «Органы управления», стр. 117.68Помимо того, в качестве дисциплинарного взыскания кгосударственномуслужащему мог быть применен и денежный штраф (ст. 415,416).Как видно, система дисциплинарных взысканий отличалась достаточнымразнообразием применяемых санкций, направленных как на имущественную, так иличную сферы правонарущителя. Кроме того, многие из этих взысканий серьезнопрепятствовали карьерному росту провинившегося чиновника.Дисциплинарнаяпроцедурарегламентироваласьв«Уставеослужбегражданской» и позднее в «Уставе о службе по определению от Правительства».Правом наложения дисцинлинарных взысканий пользовались непосредственпыеначальники, а также руководители, от которых зависело определение чиновника наслужбу.
Непосредственные начальники могли налагать замечания и выговоры, безвнесения в послужной список. Остальные виды дисциплипарных санкцийприменялись по решению начальников, от которых зависелоопределениечиновника на службу.Кгарантиямответственности,правможнослужащего,отнестипривлекаемогоположение,согласнокдисциплинарнойкоторомуникакоевзыскание не могло быть наложено без предварительного истребования отслужащего объяснения. Кроме того, указывалось, что к увольнению от должности«начальство должно прибегать только в случае важной вины и предварительноиспытав другие предоставленные емумеры к исправлению'», причем занеправомерное увольнение со службы руководитель сам мог быть привлечен кответственности по ст.
432 Уложения. В то же время, дореволюционное российскоезаконодательство фактически не давало возможности на судебное обжалованиенримененных дисциплинарных взысканий (в т.ч. и удаления от должности),поскольку отдача под суд всецело зависела от усмотрения начальства. Подобноеочевидноненормальноеположениевещей,являлосьпрямымследствиемсуществования института т.н. «административной гарантии», согласно которомудля предания чиновника суду (за должностное преступление или проступок) былонеобходимо получитьруководствуясьчиновникичистомоглинасогласиеего выщестоящего начальства. Фактически,корпоративнымивполпезаконныхинтересами,основанияхвысокопоставленные«прикрывать»своихСм.
Градовский А. Д.. Собрание сочинений. Том 8 «Органы управления», стр. 119.69нровинившихсяподчиненных,темсамымпоощряячувствополнойбезответственности за совершаемые ими деяния. Административная гарантия резкоосуждалась дореволюционными исследователями. Как отмечал проф. Тарасов,«она неснраведлива, потому что действительность закона и справедливость судаобеспечиваются только равенством их для всех, а, следовательно, и для лиц,облеченных должностной властью», она « не нужна потому, что начальствопреступного чиновника не может и не должно укрывать его, даже во имя своейадминистративной независимости и своихадминистративныхинтересов; аневинного чиновника сумеет отличить, без постороннего вмешательства сам суд,снабженный для этого всеми средствами человеческого ведения и разуменя'.Еще одним очевидным недостатком дореволюционной дисциплипарпойпроцедурыявляласьпредоставленнаяначальникамвозможностьуволитьслужащего без объяснения причин увольнения.
Как указывалось в п.З закона от 7ноября 1850 года: «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны киснравлению возложенных на них должностей, или почему либо неблагонадежны,или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может бытьдоказана фактами, нредоставляется начальникам, от коих в общем порядке зависитувольнение от должности, сими чиновниками занимаемых, увольнять по своемуусмотрению и без просьбы их^». Положение усугублялось тем, что «увольнение потретьему пункту» не могло быть обжаловано ни в административном, ни всудебном порядке. Даже правительствующий Сенат не мог принимать подобныежалобы к рассмотрению. Совершенно ясно, что подобные нравила закренлялипрактическиполнуюзависимостьчиновникаотсвоегоруководства,препятствовали хоть какому-либо проявлению личной инициативы и сыграликрайненегативнуюрольвформированиипрофессиональногосознаниядореволюционного чиновничества.В отличие от законодательства,ответственность»в котором сам термин «дисцинлинарнаявообще не употреблялся,в теоретических исследованияхдисциплипарная ответственность чиновников получила куда большее развитие.ПроблемыдисциплинарнойответственностигражданскихгосударственныхТарасов И.Т., Лекции, том 2.
Москва. 1908. Стр. 258.Этот пункт позднее был включен в ст. 761 Устава о службе гражданской.70служащих рассматривались в трудах И.Т.Тарасова , А.И. Елистратова^, Н.М.Коркунова^, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского"*, В.В. Ивановского^. Детальныйанализ дисциплинарной ответственности чиновников и ее отграничение отуголовно-правовой ответственности за должностные преступления можно найти втрудах видного дореволюционного ученого-криминалиста В. Н. Ширяева^.центревниманиядействующегодореволюционныхроссийскогоученыхзаконодательства,оказываютсяширокоВнедостаткианализируетсяопытзарубежных государств в сфере установления юридической ответственностигосударственных служащих.
Многие теоретические достижения дореволюционныхисследователей не утратили своей научной значимости и в настоящее время.Развитие института дисциплинарной ответственности гражданскихгосударственных служащих в советский нериод.Послесобытийоктября1917годавсестароезаконодательствоогосударственной службе было полностью отменено новой властью. Одним изпервых в Советском государстве был принят декрет ВЦИК и СНК от 10 ноября1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов^>, в соответствии скоторым, в числе прочих упразднялись всякие звания, титулы и наименованиягражданских чинов, а также все соответствующие статьи действовавших законов.Большое влияние на формирование государственной бюрократии в первые годысушествованияСоветскойвластиоказаламарксистскаяполитико-правоваядоктрина, предрекавшая неизбежное «отмирание» властныхгосударственныхструктур и их ностепенную замену элементами самоорганизации трудящихся масс.Соответственно,кореннымобразомменяютсяпредставленияосамой' Тарасов И.Т., Лекции, том 2.
Москва. 1908.^ Елистратов А.И.. Основные начала административного права». Москва. 1917 г.^ Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том 1. Введение и общая часть. С-пб.,1892 г.'* Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному нраву. Том 2.Административное нраво. С-пб., 1910 г.^ Ивановский В.В. Бюрократия, как самостоятельный общественный класс. 1903 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
