Диссертация (1105902), страница 34
Текст из файла (страница 34)
Однако чаще всего деяния, нарушавшие требования по порядку использования земель территорий курортов и земель курортов, квалифицировались как административные правонарушения. Связано это, скорее всего, с тем, что при привлечении к административной ответственности нет необходимости доказывать причинение ущерба и его значительность, что является сложным и трудоемким процессом. Основанием привлечения к административной ответственности были нормы ст. 8.39 КоАП РФ или других статьей КоАП РФ, в которых закреплены составы совершенных правонарушений. В отдельных случаях к административной ответственности привлекали по совокупности статей: ст. 8.39 и той статьи КоАП РФ, в которой закреплено правонарушение, представляющее собой одновременно нарушение правового режима
земель курортов или земель территорий курортов285. В настоящее время в федеральном
законодательстве не содержится норм, устанавливающих ответственность за нарушение правового режима особо охраняемых территорий и объектов или их земель, либо норм об ответственности за нарушение правового режима курортов и их земель, подобно нормам ст. 8.39 КоАП РФ и ст. 262
284 Приговор Адлерского районного суда Краснодарского края от 16 ноября 2012 г. по делу № 1-394\12 //
https://rospravosudie.com/court-adlerskij-rajonnyj-sud-g-sochi-krasnodarskij-kraj-s/act-107261369/
285 См., напр.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 2 февраля 2009 года по делу № А-32-1843/2009, Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 8 апреля 2011 г. и Постановление Пятнадцатого апелляционного
арбитражного суда от 13 июля 2011 г. № 15АП-6105/2011 по делу № А32-151/11, Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 апреля 2011 г. и Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2011 г. № 15АП-5265/2011 по делу № А32-417/2011 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/
Уголовного кодекса РФ, предусматривающих наступление ответственности за любое нарушение правового режима ООПТ.
Если определенное деяние, тем или иным образом нарушающее правовой режим земель курортов, не предусмотрено в нормах КоАП РФ или Уголовного кодекса РФ в качестве административного правонарушения или преступления соответственно, то привлечь к ответственности за его совершение невозможно. Кроме того, многие санкции за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды мягче санкций, предусмотренных в ст. 8.39 КоАП РФ за нарушение правового режима ООПТ.
Так, например, в соответствии с абз. 5 пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов федерального значения на территории второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны запрещается размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод. Одним из самых распространенных и латентных правонарушений, совершаемых в границах курортов, является эксплуатация коллективных стоянок автотранспорта без указанных систем очистки. Хотя данные правонарушения были обычно латентными, угроза привлечения к ответственности не достигала своей превентивной цели, а субъектам, ответственным за оборудование автостоянки системой очистки, чаще удобнее и дешевле было уплатить штраф, чем покупать, устанавливать и обслуживать дорогостоящее оборудование, в отдельных случаях к ответственности за данное правонарушение привлекали по ст. 8.39 КоАП РФ как за нарушение правового режима ООПТ. Ответственность за совершение данного правонарушения в настоящее время может наступить по ст. 8.1 КоАП РФ «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», так как эксплуатация стоянок автотранспорта без систем очистки во второй зоне санитарной (горно-санитарной) охраны можно признать несоблюдением экологических требований при эксплуатации сооружений. Однако наказание, предусмотренное в данной норме КоАП РФ, например, для юридических лиц (от двадцати тысяч до ста тысяч рублей), намного меньше, нежели наказание, налагаемое на юридических лиц в соответствии со ст. 8.39 КоАП РФ (от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей). Подобная ситуация сложилась с мерами наказания, предусмотренными в большей части других норм КоАП РФ, устанавливающих ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Смягчение ответственности за нарушение правового режима земель территорий курортов и земель курортов не может способствовать усилению охраны природных лечебных ресурсов. Введение ответственности за
нарушение правового режима особо охраняемых территорий и их земель, в том числе курортов и их земель, либо такого отягчающего обстоятельства при привлечении к ответственности как нарушение правового режима особо охраняемых территорий и их земель позволит обеспечить их более строгую охрану и более ответственное отношение населения и хозяйствующих субъектов к данным территориям и объектам, а также будет отражать значимость особо охраняемых территорий и объектов, как социальную, так и экологическую.
В соответствии с ныне действующим законодательством, административная ответственность за нарушение правового режима земель курортов может наступить по ст. 7.1 КоАП «Самовольное занятие земельного участка» 286 или ст. 7.2 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение специальных знаков». Нарушение требований, предъявляемых к порядку использования земель курортов, также может выразиться в следующих административных правонарушениях: ст. 8.1 КоАП РФ
«Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», ст. 8.2 КоАП РФ «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами», ст. 8.3 КоАП РФ «Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами». Тот факт, что в результате совершения правонарушения ставится под угрозу сохранность природных лечебных ресурсов, в указанных выше нормах не учитывается. В связи с этим представляется, что если природные лечебные ресурсы относятся к гидроминеральной базе, и нарушение правового режима земель курортов может нанести им вред, то привлечение к ответственности должно осуществляться по совокупности со ст. 8.9 КоАП РФ «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов». Однако данная норма судами и уполномоченными органами государственной власти при привлечении к ответственности во внимание не принималась.
В целях характеристики юридической ответственности, оценки ее эффективности и выявления правовых и практических проблем, возникающих при привлечении к ответственности, необходимо описать наиболее распространенные и наиболее латентные нарушения требований по порядку использования земель курортов.
Распространенным правонарушением является нарушение требования о запрете размещения мест захоронения отходов на курортах. Законом об охране окружающей среды запрещается
286 См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 2 марта 2010 г. по делу № А32-17689/2009-3/138- 14АЖ; Постановления 15 арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2010 г. № 15АП-4251/2010 по делу № А32- 2199/2010, от 11 ноября 2009 г. № 15АП-9583/2009 по делу № А32-17689/2009 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/
размещение опасных отходов и радиоактивных отходов в курортных зонах, на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в бальнеологических целях (ч. 2 ст. 51). Согласно Положению об округах охраны курортов федерального значения, на территории второй зоны запрещаются складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов (абз. 9 пп. 2 п. 13). В соответствии с Законом Об отходах производства и потребления, территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (ч. 1 ст. 13), и установлен запрет на захоронение отходов в границах курортных зон (ч. 5 ст. 12). Ответственность за нарушение данных требований должна наступать в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ.
При привлечении к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ существует проблема установления лица, несущего ответственность за появление несанкционированного места складирования отходов. Так, например, в водоохранной зоне Черного моря в городе-курорте Геленджик был выявлен факт несанкционированного накопления отходов на открытой площадке вне специализированного места их складирования. Юридическое лицо, у которого данный земельный участок находился на праве постоянного (бессрочного) пользования, было привлечено к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ. Однако суд признал данное юридическое лицо невиновным в совершении вменяемого ему правонарушения, так как им никакая хозяйственная деятельность на данном земельном участке не осуществлялась. При принятии данного решения суд не учел того факта, что Положением об округах санитарной охраны курортов федерального значения обязанность по обеспечению установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны курортов федерального значения возложена, в том числе, на землепользователей (абз. 2 п. 20 Положения об округах санитарной охраны курортов федерального значения). Землепользователь должен следить за состоянием земельного участка, даже если он не ведет на нем никакой хозяйственной деятельности.
Если земельный участок, на котором располагается выявленное несанкционированное место размещения отходов, не находится ни в чьей собственности или пользовании, то ответственность за нарушение данных норм должно нести муниципальное образование, в границах которого находится этот участок, так как в силу пп. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» 287 (далее – Закон о местном самоуправлении) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.
В.В. Петров указывал, что юридическая ответственность, «будучи гарантией результативности мер экологического контроля,... нуждается в определенных гарантиях, обеспечивающих ее неотвратимость» 288. В связи с этим, освещая проблемы привлечения к ответственности за нарушение правового режима земель курортов, необходимо остановиться на латентных правонарушениях. Часто латентность правонарушений связана с тем, что правонарушения в сфере использования земель курортов совершаются при наличии разрешения уполномоченных государственных органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления. Именно предоставление земельных участков в частную собственность до исключения курортов из числа ООПТ являлось одним из самых распространенных и латентных
правонарушений. Ограничение в обороте земель в границах курортов являлось неотъемлемым элементом правового режима этих земель и правового режима курорта как природного комплекса. Предоставление этих земель в частную собственность или регистрация сделок по передаче их в частную собственность являлись нарушением правового режима этих земель и режима ООПТ, и были незаконными. Данные деяния должны были квалифицироваться как преступления, и ответственность должна была наступать по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» или по ст. 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса РФ. Привлечение к ответственности за совершение данных деяний возможно при условии существенного нарушения прав и охраняемых законом интересов общества или государства. Представляется, что нарушение императивного требования законодателя, направленного на охрану национального достояния, которым являются курорты и природные лечебные ресурсы, можно признать существенным нарушением охраняемых законом интересов общества или государства. Кроме того, для соответствующих должностных лиц уголовная ответственность может наступить по ст. 170 «Регистрация незаконных сделок с землей» Уголовного кодекса РФ, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения. Однако, исходя из имеющейся информации в справочно-правовых системах и ресурсах сети Интернет, на практике должностные лица за предоставление земель в границах курортов в частную собственность к уголовной ответственности не привлекались. Административная ответственность за подобные правонарушения могла бы
287 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
288 Петров В.В. Экология и право. С. 100.
возникнуть по ч. 1.1 ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», однако к ответственности за предоставление земельных участков в частную собственность должностные лица по данной норме также не привлекались.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
