Диссертация (1098687), страница 9

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 9)

⁷⁸ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. в ред. от 21.07.2014 г. // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

различные фонды, экологические организации, общества защиты прав потребителей, животных и т.п. В отличие от многих демократических стран Запада, деятельность данного лобби, напрямую связанного со степенью развития гражданского общества, в России в целом сформировалась только к второй половине 2000-х годов (как показано ниже, профсоюзам лишь в 2000- е гг. удалось создать в парламенте официальное и достаточно активное лобби).

В современном глобализирующемся мире все более важное значение приобретает иностранный лоббизм. Выделяют два основных типа иностранного лоббизма: донесение позиции иностранного государства до властных структур страны через активную деятельность посольств, разведслужб, действующих на территории иностранного государства фондов и общественно-политических центров; лоббирование коммерческих интересов зарубежных компаний (транснациональных корпораций)⁷⁹.

Лоббизм государственных органов может осуществляться с целью

проведения того или иного решения, расширения политического влияния института (реализации политических амбиций его руководства), увеличения его бюджетного финансирования и т.д. Например, министерства и ведомства пытаются наладить отношения с «родственными» комитетами Государственной Думы: в частности, проекты законов, подготавливаемые в министерствах, могут передаваться соответствующим комитетам, с тем, чтобы депутаты уже от своего имени инициировали их дальнейшее продвижение. Для осуществления таких контактов во всех правительственных учреждениях постановлением Правительства №1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства РФ с Палатами Федерального Собрания» от 16 декабря 1994 года были введены должности статс-секретарей по связям с парламентом⁸⁰ (в 2004 г. в результате реформы

⁷⁹ Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. С. 17.

⁸⁰ Постановление Правительства РФ от 16 декабря 1994 г. № 1392 (ред. от 20.03.1997) «О мерах по

обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания» //

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3703; 1997. № 13. Ст. 1543.

системы организации власти эти должности были упразднены). Основная цель таких специалистов – представительство интересов министерства в палатах парламента, фактическое лоббирование успешного прохождения нужного министерству законопроекта на всех стадиях.

В рамках данного исследования, с учетом анализа законодательства, регулирующего деятельность лоббистов в различных странах, проведенного в третьей главе работы, целесообразно выделить двухзвенную и трехзвенную модель лоббизма. При двухзвенной модели функционируют два субъекта лоббистской деятельности: непосредственный заказчик, заинтересованный в продвижении интереса, и лоббист, который находится на той должности, которая позволит ему реализовать запрос заказчика. Наиболее ярким примером может служить депутат Государственной Думы, который одновременно является и избранным статусным лицом, представляющим интересы своих избирателей, и лоббистом других интересов, находящихся в различных плоскостях.

Трехзвенный лоббизм наибольшее распространение получил в странах, где существует специальный закон, регулирующий деятельность лоббистов. Здесь появляется прослойка профессиональных лоббистов, для которых продвижение интересов заказчика является основным направлением их трудовой деятельности, что позволяет государственным служащим и парламентариям не ассоциироваться непосредственно с заинтересованными группами и группами давления. Это отчасти позволяет вывести лоббизм на более высокий профессиональный уровень и несколько снизить уровень коррупции в государстве.

Таким образом, осмысление функционирования заинтересованных групп и методов лоббирования находилось в центре внимания многих исследователей, начиная с классиков политической мысли и заканчивая современными авторами. Можно сказать, что проблематика лоббизма рассмотрена во всех ракурсах, включая понятие, сущность, разновидности лоббизма, его роль в функционировании политических систем, в реализации

современной демократии. Среди современных политологов существуют определенные разногласия по поводу того, считать ли лоббизмом любые обращения в органы власти (групп и отдельных граждан) или лоббизм – это профессиональная деятельность, осуществляемая «по поручению» заинтересованных групп. Обсуждается вопрос о концептуальном и реальном разграничении партий и больших, организованных групп интересов, активно участвующих в выработке и принятии политических решений, в том числе через деятельность своих представителей в органах власти. Активная дискуссия во второй половине 20 века велась между сторонниками групповой концепции политики в западных странах и теории «властвующей элиты». Сторонники теории рационального выбора рассматривают мотивацию группового поведения под углом зрения «экономического» поведения индивида (максимизации выгоды), разрабатывают принципы и условия эффективной деятельности больших организаций.

Вопрос соотношения групп интересов и политических партий в контексте данного исследования заслуживает особого внимания вследствие специфики лоббистской деятельности в рамках Государственной Думы ФС РФ. Автор согласен с позицией, что политические партии не являются группами интересов в рабочем понятийном смысле. Это обусловлено тем, что ключевым интересом политической партии, ее стратегической целью является достижение политической власти, а методы, которые она использует для приближения к своей цели, не могут быть тождественны задачам группы интересов, тогда как заинтересованные группы не стремятся к получению власти, а используют возможность сотрудничества с ней как метод реализации своей цели и задач. Исключением может служить партия и фракция в Государственной Думе первых созывов, представляющая интересы сельскохозяйственной отрасли – Аграрная партия России, которая де-факто играла роль аграрной лоббистской структуры в нижней палате Парламента России постольку, поскольку выступала в качестве представителя аграрного сектора и не претендовала на политическое

доминирование, исключительно защищая социально-экономические интересы отрасли.

Предметом многочисленных дискуссий исследователей до сих пор остается оценка деятельности групп интересов, соответствующей плюралистической или (нео)корпоративистской модели. Этот вопрос определяет ракурс исследования лоббизма. В США и Англии активнее развивается плюралистическая концепция, в современной отечественной науке упор делается на корпоративизм. Теоретические разногласия касаются преимуществ той или иной модели как с точки зрения ее функциональности, так и под углом зрения ее совместимости с демократическим принципами.

Вместе с плюралистической и корпоративистской моделями изучения политического процесса широкое распространение в западной политологии получила концепция сетевого анализа. Наибольшее развитие данная концепция имеет в англосаксонской и германской научных школах. Принципиальным отличием от других моделей, по мнению исследователей, является то, что сетевой подход способен выявить всю сложность и текучесть современного процесса формирования политики в развитых западных странах⁸¹. Концептуально в реалиях сетевого анализа изучение политического процесса происходит путем глубокого анализа взаимосвязи и взаимодействия акторов, путей и методов достижения консенсуса между ними. На практике изучаются группы интересов и их взаимоотношения с государством. При этом государство не становится иерархической надстройкой, а действует наравне с другими акторами политического процесса, выполняя функции «руководства», воплощающегося в формуле

«управления без правительства» («governing without government»)⁸². Другим

важным фактором является презумпция морального и ценностного измерения управления и производства политического решения⁸³ . Однако

⁸¹ Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. СПб. 2012. С. 96.

⁸² См. Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia, 1997.

⁸³Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. СПб. 2012. С. 98.

сетевой анализ, на наш взгляд, малоприменим к изучению политических процессов в современных российских реалиях. В России невозможно недооценивать значимость иерархических структур, огромное влияние государства на все социально-экономические и политические процессы. Характер взаимопроникновения заинтересованных групп и властных структур не позволяет выявить самостоятельных, равноправных и независимых акторов.

Другим спорным моментом среди ученых и политиков⁸⁴ является вопрос

• легализации деятельности лоббистов и групп, которые они представляют, с одной стороны, и качественный уровень специального законодательства и процентное соотношение легального и противозаконного лоббизма в условиях действия такого закона - с другой. Этому вопросу посвящено достаточно много отечественной и зарубежной литературы (подробнее в Главе 3).

В основу данного исследования легли предлагаемые автором определения понятий «группа интересов», «группа давления», «лоббистская деятельность», соотношение этих понятий друг с другом. Исследование проводится с позиций корпоративистской модели согласования интересов в политическом процессе, что обусловлено политическими реалиями современной России. «Векторная концепция» согласования интересов на стадии формирования групп и в процессе их взаимодействия друг с другом стала важным инструментом отображения деятельности заинтересованных групп в Государственной Думе ФС РФ. Критерии классификации групп

⁸⁴ См. подробнее: Астанин В.В. Лоббизм и мониторинг правоприменения // Российская юстиция. 2012. № 8; Вавочкина И.Д. К истории регулирования лоббизма в США // Новая и новейшая история. 2007. №1; Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1; Галкина Е.С. Основные проблемы регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2; Грищенко А.Н. Перспективы института лоббизма как инструмента борьбы с коррупцией на примере инвестиционно-строительной сферы // Российский следователь. 2013. № 1; Жирнов А.В. Институт лоббизма и перспективы его правового регулирования в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7; Зелепукин Р.В. Проблемы регулирования лоббистской деятельности // Юридический мир. 2012. № 2; Пименов Н.А. Лоббизм: проблемы и пути решения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10; Ситникова А.В. Конституционность законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в США // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8 и др.

интересов и лобби позволили выявить самые влиятельные лоббистские структуры и сделать их предметом анализа для определения наиболее действенного инструментария продвижения интересов в Государственной Думе в рамках диссертационной работы.

Глава II: Заинтересованные группы и технологии лоббизма в Государственной Думе

§ 1 Механизмы лоббистской деятельности

В органах законодательной власти интересы групп давления связаны непосредственно с законотворчеством. Большинство принимаемых законов обеспечивают реализацию конкретных экономических интересов ⁸⁵ . Законодательный лоббизм в этой связи заключается в целенаправленном воздействии на законодателей и сотрудников аппарата на каждом этапе подготовки законопроекта: от его рассмотрения в профильном комитете до подписания его главой государства⁸⁶.

Рассмотрим субъекты, оказывающие целенаправленное давление на депутатов и чиновников Государственной Думы с целью принятия выгодного для себя решения. Наиболее влиятельными группами интересов в Государственной Думе за весь период существования с 1993 по 2014 год с незначительными изменениями являлись⁸⁷:

• Представители отраслевых лобби:

  • группы, представляющие интересы различных отраслей экономики, в первую очередь интересы АПК, ТЭК и ВПК;

  • группы, представляющие интересы банковского бизнеса;

  • телекоммуникационное лобби; o алкогольное и табачное лобби; o игорная индустрия;

  • страховое лобби;

⁸⁵ Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. С. 20.

⁸⁶ Махортов Е. Косвенный лоббизм и особенности его использования в органах судебной власти РФ //

Лоббист. 2008. №4. С.79.

⁸⁷Lobbying.ru: журнал о лоббизме и GR. URL: http://lobbying.ru/content/sections/id_10.html и классификация, рассмотренная в первой главе.

• группы, лоббирующие интересы медицинской и фармацевтической промышленности.

• Представители общественно-политического лоббизма:

  • профсоюзы;

  • экологические организации;

  • религиозные организации (конфессиональный лоббизм);

  • общества инвалидов, ветеранов, солдатских матерей и т.д.;

• Иностранный лоббизм;

• Региональный лоббизм;

• Лоббизм государственных органов власти.

В данном исследовании внимание будет уделено тем заинтересованным группам, которые смогли за двадцать лет не только наладить взаимоотношения с нижней палатой Парламента РФ, но усилить и поддерживать свои лоббистские возможности, даже несмотря на изменения, произошедшие в политической жизни страны в 2000-е годы. Именно в результате сравнительного анализа деятельности данных групп в девяностые и нулевые на примере конкретных лоббистских кампаний можно проследить эволюцию механизмов лоббистской деятельности в Государственной Думе ФС РФ. Наиболее подробно будут рассмотрены первые два субъекта лоббистской деятельности: группы, представляющие отраслевой (на примере АПК и ТЭК) и общественно-политический лоббизм (на примере деятельности профсоюзных организаций). Отдельно будет рассмотрен экологический лоббизм. Он, несомненно, так же как и профсоюзное лобби, относится к общественно-политическому блоку, но именно на примере лоббизма «зеленых» можно показать, как могут спонтанно созданные группы давления реально участвовать в обсуждении законов, тем самым оказывая непосредственное лоббистское воздействие. Кроме того, в экологическом лоббизме можно проследить и иностранное влияние, что добавляет интерес к данному субъекту.

У выделенных групп интересов был большой опыт лоббирования, остались связи, налаженные ещё в советский период; они участвовали в партийных форумах, заседаниях Верховного Совета и т.д. Эксперты института РСПП дают следующую картину организованных интересов в СССР: военно-промышленный комплекс, объединивший девять военно- промышленных министерств; строительный комплекс – семь общесоюзных министерств, система Госстроя и республиканские строительные ведомства; горно-металлургический комплекс – два министерства и несколько самостоятельных главков; топливно-энергетический комплекс – четыре общесоюзных министерства; химический комплекс – три союзных министерства; агропромышленный комплекс – четыре союзных министерства и одно ведомство; машиностроительный комплекс; транспорт и связь. Авторы работы «Лоббизм в России: этапы большого пути» подчёркивают, что остальные министерства и ведомства, «включающие в себя организации и предприятия по выпуску товаров широкого народного потребления, медпрепаратов и т.д., серьёзного влияния не проявили» ⁸⁸ . Главное же, чего добивались руководители комплексов и министерств, по мнению авторов, - это «пробить строку» в плане с тем, чтобы «начать рыть котлован». Но, поскольку плановый объём работ не покрывался материальными и трудовыми ресурсами в среднем процентов на 20, составлялись приоритетные «списки», которые возглавляли объекты ВПК⁸⁹.

В. Лепехин отмечает, что в условиях «центризма и политического

Характеристики

Список файлов диссертации