Диссертация (Финансово-правовое регулирование деятельности счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля)

Федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования«Московский государственный юридический университетимени О.Е. Кутафина (МГЮА)»На правах рукописиФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИСЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ РФ В СИСТЕМЕГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯПОНОМАРЕНКОКирилл Сергеевич12.00.04 – финансовое право;налоговое право; бюджетное правоДиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукНаучный руководитель:доктор юридических наук, профессорАртемов Николай МихайловичМосква 2018ОглавлениеВведение ..................................................................................................................

3Глава 1. Счетная палата Российской Федерации как высший органвнешнего государственного аудита (контроля) ............................................ 201.1. Понятие государственного аудита (контроля) в Российской Федерации 201.2. Особенности конституционно-правового статуса Счетной палатыРоссийской Федерации в системе государственного аудита (контроля) ........ 431.3. Политика Счетной палаты Российской Федерации как составная частьфинансовой политики государства ..................................................................... 63Глава 2. Совершенствование направлений деятельности и правовогообеспеченияСчетнойпалатыРоссийскойФедерациивсистемегосударственного финансового аудита (контроля) ......................................

832.1. Финансово-правовое обеспечение основ независимости высшего органагосударственного аудита ...................................................................................... 832.2. Осуществление аудита (контроля) за эффективностью и законностьюрасходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов . 1012.3. Совершенствование системы государственного аудита в РоссийскойФедерации в финансово-бюджетной сфере ..................................................... 124Заключение ......................................................................................................... 143Библиография .................................................................................................... 163Приложение…....................................................................................................1722ВведениеАктуальность темы диссертационного исследования.

Несмотря напроизошедшие в последнее время изменения в организации и правовомрегулированиигосударственногофинансовогоконтроляиаудитавРоссийской Федерации, количество выявленных нарушений как в бюджетнойсистеме Российской Федерации, так и в сфере государственных закупок вчастности, ежегодно увеличивается, что указывает на неэффективностьработы системы бюджетного контроля и публичного аудита в России. Так, порезультатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатойРоссийской Федерации (далее – СП РФ) в 2016 году, выявлено 898нарушений законодательства только в сфере государственных закупок наобщую сумму 53,1 млрд руб., в том числе 823 нарушения Федеральногозакона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупоктоваров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальныхнужд»1 на общую сумму 48,8 млрд руб.

(в 2015 г. – 450 нарушений на общуюсумму более 17 млрд руб.) и 75 нарушений Федерального закона от18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видамиюридических лиц»2 на общую сумму 4,3 млрд руб. (в 2015 г. – 20 нарушенийна сумму 620 млн руб.)3.В августе 2017 года Председатель СП РФ Татьяна Голикова указала нато, что «если по итогам всего 2016 года у нас было 965 млрд рублей и 3845нарушений, то за первое полугодие 2017 года их стало уже 2631 и 1,13 трлн»4– рост более чем в два раза по сравнению с аналогичным периодом 2016 года.По итогам 2017 года, по данным СП РФ, в бюджет было возращено более 19млрд руб., что в два раза больше, чем в 2016 году.

Более того, в 2017 годуудалось предотвратить незаконное расходование 12,4 млрд руб., а поСЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.СЗ РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.3См.: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации – ach.gov.ru/press_center/news/29982 (датаобращения:12.04.2017).4news.rambler.ru/business/37615206/?utm_content=news&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (датаобращения: 10.08.2017).123результатам проверок 135 материалов направлены в органы прокуратуры,правоохранительные органы, а также органы государственной безопасности.По итогам рассмотрения материалов возбуждено 35 уголовных дел, по 84проводятся оперативно-розыскные мероприятия5.

Представленная статистиканаглядно показывает, что в настоящее время СП РФ и иные органыгосударственного финансового контроля хотя и пытаются использоватьболее современные критерии оценки эффективности своей работы, но попрежнему в большей степени их деятельность направлена в основном навыявление фактов ранее совершенных правонарушений, а не на ихпредотвращение в будущем.Что касается правового регулирования государственного финансовогоконтроля и аудита в России, то стоит отметить, что в 2013 году был принятновый федеральный закон о Счетной палате6 взамен просуществовавшегоболее 18 лет первого закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. Вместес приятием закона о СП РФ были внесены существенные изменения вБюджетный кодекс РФ (далее – БК РФ) в разделы, посвященныегосударственному и муниципальному финансовому контролю, а такжеответственности за нарушение бюджетного законодательства7.По прошествии нескольких лет после внесения существенныхизменений в законодательство о государственном финансовом контроле иаудите можно заключить, что в целом кардинально на качество иэффективность финансового контроля они не повлияли, что указывает нанеобходимость модернизации не отдельно взятых органов финансовогоконтроля, а на внедрение единого системного подхода к организации иправовому регулированию деятельности всех органов, участвующих восуществлении государственного и муниципального финансового контроляСм., подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году //http://audit.gov.ru/activities/annual_report/921/#921 (дата обращения 20.05.2018).6Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ.08.04.2013.

№ 14. Ст. 1649.7Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Российская газета. 2013. 4 августа.54(аудита) в России, таких как СП РФ, Федеральное казначейство, финансовоконтрольные подразделения федеральных органов исполнительной власти,правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ имуниципальных образований, а также иные структуры, наделенныеполномочиямипоосуществлению публичного финансового контроля.Стоит отметить, что в законодательство, регулирующее деятельность СП РФ,по прошествии 5 лет с момента принятия нового Федерального закона«ОСчетнойпалатеРоссийскойФедерации»вносилисьизменения.Последние изменения были сделаны в 2017 году в части конкретизацииполномочий по контролю государственных внебюджетных фондов РФ,унификации терминологии с БК РФ в отношении объектов аудита(контроля), методов осуществления контроля, а также в части, касающейсяорганизации деятельности СП РФ (содержания предписаний, оформлениярезультатовконтрольныхвыполненияпорученийиэкспертно-аналитическихПрезидента Российскоймероприятий,ФедерацииипалатФедерального Собрания Российской Федерации)8.В современной системе государственного финансового контроля иаудита именно СП РФ занимает центральное место, являясь наиболеесовершенным из всех существующих публичных органов, целью которыхявляется обеспечение контроля за законностью и эффективностью движениягосударственных и муниципальных денежных фондов.

В этой связи именноот качества организации и деятельности самой СП РФ напрямую зависитуспешностьразвитиявцеломвсейсистемыгосударственногоимуниципального финансового контроля в России.Внастоящеесовершенствованиивремясистемывсеорганыгосударствагосударственногоконтроляучаствуютв(аудита)ипринимают меры по ее реформированию, что приводит к появлению оченьразных и часто противоречивых подходов к дальнейшей модернизацииСм.: Федеральный закон от 7 февраля 2017 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон«О Счетной палате Российской Федерации» и статью 28.3 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях» // СЗ РФ.

13.02.2017. № 7. Ст. 1030.85института государственного (муниципального) финансового и бюджетногоаудита и контроля в России.Государственный контроль и аудит присутствуют на многих этапахаккумуляции, распределения и использования публичных финансовыхсредств, но не на всех. К сожалению, часть публичных финансовыхотношений по-прежнему находится вне поля зрения контрольных органов.Все это подчеркивает актуальность выбранной темы.В настоящее время как система организации, так и система правовогорегулирования публичного финансового контроля требует, с одной стороны,глубокой модернизации, с другой стороны определенной унификации ивыработки единых подходов и механизмов правового регулированияконтрольных мероприятий для всех без исключения органов публичногофинансового контроля. На сегодняшний день область государственногоконтроля и аудита в РФ регулируют 59 федеральных законов, которые,однако, не представляют стройной, целостной системы.Финансовым законодательством не определена значительная частьключевых понятий финансового контроля и аудита, что создает проблемыпри разработке единых стандартов осуществления государственного аудита иконтроля, а также порождает многочисленные споры в научном сообществе.Ввиду этого существует острая необходимость качественных измененийдействующихзаконодательныхактов,регламентирующихсферугосударственного аудита и контроля, а также формирования единого инепротиворечивого понятийного аппарата в данной области общественныхотношений.Что касается СП РФ, то ее структуру также нельзя назватьоптимальной,таккакСПнеимеетпостоянныхтерриториальныхподразделений на уровне субъектов РФ, что, с одной стороны, существенноусложняет процесс контроля публичных расходов в отдаленных от центратерриториях РФ, с другой стороны, значительно увеличивает расходы напроведение контрольных мероприятий, так как сотрудникам СП РФ6приходится постоянно перемещаться на большие расстояния.