Диссертация (Преобразование субъектного состава Российской Федерации основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений), страница 14

Таким образом, Российская Федерация является открытой.Еще недавно перспектива создания таких субъектов РФ представляласьмаловероятной, невозможной в существующей геополитической и экономическойкартине мира. Однако в 2014 году, после начала работы над настоящимдиссертационным исследованием, в состав России вошли два новых субъекта —Республика Крым и город федерального значения Севастополь.В отличие от рассмотренных ранее случаев изменения субъектного составаРоссийской Федерации, данный вид преобразования увеличивает ее территорию69за счет территорий других государств или государственных образований.Одновременно изменяется и внешняя граница России.Последствия принятия в состав Федерации новых субъектов существенноотличаются от других преобразований.

В частности, к Российской Федерациипереходятмеждународныенепосредственносвязанныеправасиобязанности,принимаемойответственность,территорией,возникшиеизмеждународных договоров, соглашений, конвенций и т.д., которые Россия незаключала, а также, возможно, возникших просто в силу особенностей самойтерритории.Возникаетприсоединяемыхрядпроблем,связанныхстерриторий, причем населениягражданствомнаселениякак желающего, такиотказывающегося принимать российское гражданство.

Потенциально возможныколлизии в широком спектре вопросов, например, в вопросах охраныгосударственной тайны и т.д.Дляреализацииэтоготипапреобразованиясубъектногосоставаиспользуются специальные правовые механизмы. В первую очередь возникаетнеобходимость заключения и в дальнейшем ратификации международногодоговора. Это влечет за собой вопрос о выборе контрагента в таком договоре,допустимость заключения с ним договора для России и также позиция по этомувопросу как международного права в целом, так и отдельных стран в частности.Подробно этот вид преобразования субъектного состава будет рассмотрен впараграфе 1 главы 2 диссертации.Следующий вид изменения субъектного состава РФ определен в ч.

2 ст.65Конституции РФ как образование в составе Российской Федерации новогосубъекта.ЗаконодательствоРФ,формирующеесянаоснованииэтойконституционной нормы, пошло по пути расширительного толкования этогопонятия. Даже включение одного субъекта Федерации в состав другого субъектаФедерации с прекращением правосубъектности первого и сохранением статуса иназвания второго, квалифицируется как создание нового субъекта Федерации, хотяон совпадает с субъектом-акцептором и по названию и по статусу, принимает его70символику, сохраняет административный центр и т.д.

Так, согласно ч. 1 ст. 1Федерального конституционного закона от 14.10.2005 №6-ФКЗ: «... в составеРоссийской Федерации образуется новый субъект Российской Федерации врезультате объединения трех граничащих между собой субъектов РоссийскойФедерации – Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономногоокруга и Эвенкийского автономного округа». Согласно статье 2 того же ФКЗ «1.Новый субъект Российской Федерации имеет наименование Красноярский край …. 2. Новый субъект Российской Федерации имеет статус края»99. Таким образом,прежний Красноярский край (без автономных округов) прекратил своесуществование, а новый Красноярский край (с территорией автономных округов)— считается вновь образованным субъектом Российской Федерации.Таким образом, Конституция РФ допускает все возможные формыколичественного преобразования субъектов Федерации: объединение несколькихсубъектов, вхождение одного субъекта в другой, разделение субъекта на два илиболее субъектов, разделение одного субъекта между двумя соседними и т.д.Однако создание нового субъекта на основании только нормы Конституции РФневозможно.КонституцияРФпредусматриваетобязательноепринятиефедерального конституционного закона для определения порядка образованиянового субъекта РФ.

В настоящее время существует только один соответствующийэтому требованию федеральный конституционный закон - от 17.12.2001 №6-ФКЗ«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации»100 (далее – ФКЗ «О порядке принятия…» от17.12.2001). Однако он существенно ограничил возможности создания новогосубъекта РФ. Фактически процедура установлена только для объединения двухили нескольких субъектов Федерации в один.

Указанный Федеральныйконституционный закон неоднократно подвергался критике.Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 N 6-ФКЗ «Об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края,Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» //Собрание законодательства РФ. 17.10.2005. N 42. Ст. 4212.100Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4916; 07.11.2005.

№45. Ст.4581.9971Так, И.В. Лексин полагает, что в существующем виде конституционныеположения об образовании новых субъектов Российской Федерации не тольконебезупречны в юридико-техническом отношении, но и несколько сужаютвозможности территориальных изменений в сравнении с Конституцией 1978 г.или неоправданно усложняют их. Например, для разделения территории одногосубъекта Федерации между двумя другими субъектами Федерации вначалепотребуется - посредством референдума и федерального конституционного закона- объединить разделяемый субъект Федерации с одним из двух других, а затемпередать часть вновь образованного субъекта Федерации второму из субъектовФедерации, между которыми должен был быть произведен раздел, – на основаниисоглашения между ними и решения Совета Федерации101. Сам ФКЗ «О порядкепринятия…» от 17.12.2001 И.В.

Лексин именует результатом политическойангажированности отечественного законодателя.102Следует признать, что ФКЗ «О порядке принятия…» от 17.12.2001 былпринят, прежде всего, для реализации программы укрупнения субъектовФедерации и сокращения их общего числа, которая активно обсуждалась и внаучных, и в политических кругах, и в средствах массовой информации в началедвухтысячных годов. Аргументация сторонников укрупнения была следующей:Россия – крупнейшая федерация мира по количеству субъектов. Специалисты потеории управления однозначно утверждают, что система из 85 управляемыхэлементов заведомо неуправляема103.

Сокращение субъектов РФ ведет ксокращению количества должностных лиц и чиновников в целом, сокращениюуправленческих расходов по многим статьям бюджета. Кроме того, уменьшаетсячисло субъектов РФ, которые из-за малочисленности населения вообще не имеютЛексин И.В. Территориальное устройство России: Конституционно-правовые проблемы… . С. 308.Лексин И.В.

Роль права и политики в трансформации территориального устройства РоссийскойФедерации. // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научнойконференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / С.А.Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 305-312.103Моркова Н.В.

Выбор оптимального числа подсистем при реализации декомпозиционного управления// Вестник Саратовского государственного технического университета. № 2с (43). Т. 4. 2009. С.207.10110272материально-социальной базы для обеспечения собственного существования иполностью существуют за счет федеральных дотаций104.Однако начавшаяся процедура сокращения субъектов РФ путем ихобъединения быстро затормозилась.

Некоторые авторы полагают, что плануменьшения количества субъектов РФ путем их объединения полностьюпровалился, состоявшиеся объединения не дали ожидаемых результатов105.А.Н. Чертков подверг критике предложения по объединению субъектов РФради достижения абстрактных показателей (числа субъектов, размера ихтерритории, численности населения, значения ВВП) из подражания опытузарубежных федераций по численности субъектов. Перспективными названы«вызреваемые» в самих регионах предложения об их объединении с учетомисторико-культурного и социально-экономического аспектов. Федеральный центрдолжен быть готов к реализации взвешенных инициатив регионов, но никак не«педалировать» интеграционные процессы106. М.В.

Глигич-Золотарева предлагаетзаконодательно установить пределы укрупнения, что должно свидетельствовать опродуманности процесса реформирования российского федерализма107.Мы согласны с позицией «вызревания» решений об объединении, однакопредложениеограничитьпределыукрупненияпредставляетсятакимженепродуманным, как и объединение субъектов, которое автор критикует.Совершенно не ясно, какие критерии установить для предела укрупнения (понаселению, но валовому региональному продукту?).