Диссертация (Преобразование субъектного состава Российской Федерации основные тенденции и роль в развитии современных федеративных отношений)

Министерство образования и науки Российской Федерациифедеральное государственное образовательное учреждениевысшего образования«Московский государственный юридический университетимени О.Е. Кутафина (МГЮА)»На правах рукописиГороховатский Станислав МаксимовичПреобразование субъектного состава РоссийскойФедерации: основные тенденции и роль в развитиисовременных федеративных отношений.Специальность 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебныйпроцесс; муниципальное правоДиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукНаучный руководитель:доктор юридических наук,профессорСадовникова Г.Д.Москва - 20172СодержаниеВведение …………………………………………………………………..........3Глава 1.

Этапы развития, правовая природа и нормативноерегулирование преобразований субъектного состава России …………18§1. Общая характеристика основных этапов формирования и развитиясубъектного состава России …………………………………………………...18§2. Преобразование субъектного состава Российской Федерации: виды,сущность, правовые последствия ……………………………………………..63§3. Конституционно-правовое регулирование процесса преобразованиясубъектного состава Российской Федерации ………………………………...93Глава 2. Реализация процесса преобразования субъектного составаРоссийскойФедерацииваспектесовременныхфедеративныхотношений…………………………………………………………………….113§ 1.

Принятие в состав Российской Федерации нового субъектаФедерации: правовое регулирование и практика реализации ………………113§ 2.Образование в составе Российской Федерации новых субъектовФедерации: правовая процедура и практика реализации …………………...136§ 3. Процесс изменения конституционно-правового статуса субъектов всоставе Российской Федерации: правовое содержание и возможностьреализации ……………………………………………………………………...167Заключение …………………………………………….……………………..190Библиография ………………………………………………………………..1973ВВЕДЕНИЕАктуальность темы диссертационного исследования.

В сложившейся внастоящее время геополитической ситуации одной из фундаментальных целейгосударства и многонационального российского народа является сохранениегосударственного единства и целостности России. Это зафиксировано вКонституции Российской Федерации, пронизывает большую часть конституций иуставовсубъектовФедерации.Принципгосударственнойцелостностипредполагает безусловное признание государственного суверенитета России, чтополучает выражение в единстве российского общества, его конституционноправовой системы; верховенстве федерального права и закона; единых принципахорганизации и функционирования органов государственной и муниципальнойвласти. В своем Послании Федеральному Собранию Российской ФедерацииПрезидент РФ В.В. Путин отметил: «Если для ряда европейских страннациональная гордость - давно забытое понятие, а суверенитет - слишкомбольшая роскошь, то для России реальный государственный суверенитет абсолютно необходимое условие ее существования»1.Важной составляющей стабильности Российской Федерации являетсясовершенствование ее субъектного состава.

Одновременно становятся все болееочевидными пробелы в современном конституционном праве России, непозволяющие задействовать механизмы преобразования субъектов РФ в полномобъеме, изначально заложенном Конституцией РФ 1993 года. Однако эффективноезаконодательное регулирование невозможно без выработки соответствующихтеоретических подходов к проблеме.Субъектный состав Российской Федерации как форма территориальнойорганизации публичной власти должен обеспечивать максимально эффективнуюорганизацию, функционирование и взаимодействие органов публичной властиПослание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 // Российская газета.

N 278.05.12.2014.14государства, следовательно, должен иметь возможность меняться синхроннотребованиям развивающейся Федерации.Практика последних лет показала, что преобразование субъектного составаРоссийской Федерации в интересах внутренней и внешней политики Россииможет принимать различные формы и иногда требовать быстрых и действенныхрешений, что возможно только в случае наличия организованной и эффективнойправовой модели такого преобразования, и отработанных правовых процедур наоснове комплекса взаимосогласованных конституционно-правовых норм.Конституция Российской Федерации 1993 года определила субъектныйсостав Федерации в составе 89 субъектов, наделенных шестью разновидностямиконституционно-правового статуса, и одновременно предусмотрела способы егосовершенствования.ПрактическисразуутвержденныйКонституциейРФсубъектный состав подвергся критике со стороны ученых-конституционалистов.Так, по мнению С.

Н. Бабурина «Если, например, в Российской Федерации, как дотого в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено ибессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано»2. В научныхкругах, федеральных органах государственной власти и в средствах массовойинформации активно обсуждались проекты реформы федеративного устройства.С начала XXI века вопрос изменения субъектного состава РФ перешел впрактическую плоскость. В результате ряда объединений субъектов Федерации ихобщее число сократилось до 83. В 2014 году процесс реорганизации Федерацииперешел в новую стадию – к Российской Федерации присоединились два новыхсубъекта: Республика Крым и город федерального значения Севастополь, общеечисло субъектов Российской Федерации увеличилось до 85.Такимобразом,имеетместотенденциярасширенияпроцессасовершенствования структуры Федерации с включением в него новых правовыхмеханизмов и средств, заложенных в Конституции РФ.Актуальность заявленной темы проявляется в том, что в конституционноБабурин С.Н.

Мир империй: территория государства и мировой порядок. М.: Магистр: ИНФРА-М,2010. – С.320.25правовой науке нет единообразия в толковании конституционных норм,касающихся изменения состава субъектов Российской Федерации. Не выработанединый подход в понимании таких терминов, как «изменение конституционноправового статуса субъекта РФ», нет научной систематизации видов изменениясубъектного состава РФ, учитывающей и теоретические разработки, и практикупреобразований последних лет.

Одновременно законодательные процедурыреорганизациисубъектовФедерациитребуютточнойнормативнойрегламентации.Степень научной разработанности темы исследования. Теоретическойосновой настоящего диссертационного исследования являются труды советских ироссийских специалистов в области конституционного (государственного) права,истории и теории государства и права, сравнительного правоведения. Принаписаниидиссертациииспользовалисьработызарубежныхавторов:Г. Еллинека, В.Х.

Райкера, А. де Токвиля, Р.Л. Уотса, Д.Д. Элейзера.Важную роль в изучении теоретических основ федерализма имели работыведущих дореволюционных ученых: А.Д. Градовского, Н.Я. Данилевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Е. Нольде, М.Б. Ратнера, А.С.Ященко и др., а также работы государствоведов советского периода: Д.Л.Златопольского, С.С. Кравчука, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, Н.П.

Фарберова,М.А. Шафира.Исследованию проблем федеративного устройства России и зарубежныхстран посвящены труды ученых, среди которых: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев,М.В. Баглай, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, С.В. Нарутто, Б.А.Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Б.С.Эбзеев.Вопросы преобразования субъектного состава Российской Федерациинашли свое отражение в работах: Р.Г.

Абдулатипова, К.В. Арановского, А.В.Безрукова, Л.Ф. Болтенковой, М.В. Глигич-Золотаревой, Ю.А. Дмитриева, Н.М.Добрынина, И.Г. Дудко, В.В. Иванова, Ю.В. Кима, А.Н. Кокотова, Л.М.Карапетяна, В.В. Комаровой, А.А. Кондрашова, В.А. Кряжкова, А.Н.

Лебедева,6В.А. Лебедева, В.И. Лафитского, А.А. Ливеровского, С.Б. Нанбы, С.И. Некрасова,В.И. Радченко, П.А. Ромашова, Г.Д. Садовниковой, М.С. Саликова, Ю.Г.Судницына, С.Н. Чернова, С.М. Шахрая.Исследование территориального устройства России проводили ученые –С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, М.В. Гончаров, К.Н.

Княгинин, И.В. Лексин, А.Н.Чертков, Е.С. Шугрина.Проблемы изменения субъектного состава Российской Федерации впоследние годы были предметом специального рассмотрения в диссертационныхисследованиях Е.В. Александровой, Т.В. Гусевой, Е.В. Дробышевой, В.В.Кульчевского, С.В. Нагаевой, О.А. Углановой, Д.М.

Чуднова, П.А. Шушканова.Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработкувопросов федеративного устройства Российской Федерации и ее субъектногосостава, необходимо отметить, что проблема преобразования субъектного составаРоссийской Федерации недостаточно разработана и исследована.Объектомисследованияявляютсяобщественныеотношения,складывающиеся в сфере преобразования субъектного состава РоссийскойФедерации,ихосновныетенденцииирольвразвитиисовременныхфедеративных отношений.Предметом исследования является комплекс конституционно-правовыхнорм, регулирующих преобразование субъектного состава Российской Федерации,правоприменительная практика преобразования субъектного состава РоссийскойФедерации, а также научные доктрины, нормы и принципы международногоправа, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации,конституционно-правовые институты, принципы права, регулирующие порядокобразования новых субъектов Федерации и изменения ее территории.Цель и задачи исследования.

Целью исследования является комплексноеобобщение и систематизация конституционно-правовых норм, регулирующихразные виды изменения субъектного состава Российской Федерации, выявлениеих характерных черт, существующих правовых коллизий и пробелов взаконодательстве,предложениенаиболееперспективныхпутей7совершенствования действующего законодательства в сфере федеративныхотношений.Особое внимание в работе уделено генезису преобразования субъектногосостава, нормативным правовым актам, их толкованию Конституционным СудомРФ и правоприменительной практике по преобразованию субъектного состава.Достижение цели диссертационного исследования потребует постановки ирешения следующих взаимосвязанных задач:1) Комплексный сравнительно-правовой анализ научных трудов российскихизарубежныхученых,источниковроссийскогоизарубежногоправа,посвященных концептуально-теоретическим вопросам федеративных отношений,публично-территориального устройства и преобразованию субъектного составафедерации в России и зарубежных странах;2) Установление взаимосвязи между историческими процессами развитияРоссийского государства и формированием субъектного состава РоссийскойФедерации;3) Анализ и синтез видов изменения субъектного состава РоссийскойФедерации, создание оригинальной авторской классификации таких изменений;4)Формированиекомплекснойправовойхарактеристикипроцедуробразования нового субъекта РФ и принятия нового субъекта в состав РФ,определение основных стадий, выявление правовых коллизий, неопределенностейипробеловвзаконодательстве,обобщениесоответствующейправоприменительной практики;5) Определение правовой возможности и создание концептуальной моделиизменения конституционно-правового статуса субъекта РФ, порядка и правовыхпоследствий выхода автономного округа из сложносоставной конструкции;6) Определение целесообразности закрепления особого статуса территорииза субъектом РФ, вошедшим в состав вновь образованного субъекта РФ.7) Выработка предложений по совершенствованию законодательногорегулирования процесса преобразования субъектного состава РФ и принятиюКонституционным Судом Российской Федерации официальных толкований8относимых конституционных норм.Методологическая основа диссертационного исследования.Методологическую основу исследования составляют общенаучные методыпознания (исторический метод, диалектический метод, методы системногоанализа, синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, формальнологический, системно-структурный методы, теоретико-прогностический метод) испециальные правовые методы познания (метод сравнительного правоведения,формально-юридический и историко-юридический метод, метод конституционноправового моделирования).Исторический метод дал возможность проследить эволюцию субъектногосостава Российской Федерации, уловить тенденции и определить перспективныенаправления его развития.Диалектический метод помог рассмотреть некоторые стороны содержаниясубъектного состава РФ и процесса трансформации в развитии, в постоянномдвижении, при этом внутренними импульсами развития являются противоречияразного уровня.Сравнительно-правовой метод позволил показать общее и особенное вправовом регулировании федеративных отношений в России и зарубежныхстранах, выявить особенности российской модели Федерации, выделитьпригодные для российских условий формы и методы правового регулирования висследуемой сфере.Метод системно-структурного и системно-функционального анализа даливозможность раскрыть правовую модель Федерации, выявить объективносуществующие системно-структурные связи, вскрыть сильные и слабые сторонысистемы и составляющих ее элементов.Метод формальной логики позволил охарактеризовать субъектный составФедерации в его единстве и многообразии, исследовать правовые нормы,регулирующие механизмы изменения субъектного состава с позиций ихконкретного нормативного содержания, выявить пробелы и дефекты правовогорегулирования, сформулировать предложения по их устранению.9Теоретико-прогностическийметодбылиспользовандляанализапозитивных и негативных тенденций в их экстраполяции в будущее.Метод конституционно-правового моделирования позволил сформироватьна концептуальном уровне проекты нормативных актов, рекомендуемых кпринятию.Нормативную и эмпирическую основу исследования составляют:Конституция Российской Федерации 1993 г., международно-правовые акты иобщепризнанныепринципымеждународногоконституционные законы, федеральные законы,права,федеральныеконституции, уставы изаконодательство субъектов Российской Федерации, договоры между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации, решенияКонституционного Суда РФ, конституции советского периода, конституции,законы и судебные прецеденты зарубежных стран.Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, чтовпервыекомплексномунаучномуанализуподвергнутыактуальныеконституционно-правовые проблемы законодательного обеспечения процессовпреобразования субъектного состава Российской Федерации, с учетом реальногоопыта принятия в состав Российской Федерации Республики Крым и городафедерального значения Севастополя.Дано авторское определение конституционно-правового статуса субъектаФедерации.