Диссертация (Конституционно-правовое регулирование публичных мероприятий в Российской Федерации), страница 8

Как правило, в данные акты включались правила, связанные с подтверждением наделения жителей определенной территории свободой собраний и определением полномочийвластных субъектов по принятию мер в отношении публичных мероприятий49.Отмечаемое выше многообразие актов, с одной стороны, позволяет отметить большое число источников, содержащих нормы, составивших в 1991-2004годы анализируемый институт.

В то же время, с другой стороны, очевидно, чтов условиях отсутствия единого акта, комплексно регламентирующего вопросыСм., например: ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональныхсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; ст. 11 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗРФ. 2001. № 23. Ст. 2277.48См., например: Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995.

№ 35. Ст. 3506;Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.49См., например: ст. 69 Закона города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4; ст. 70 Устава Переславля-Залесского Ярославскойобласти (принят решением Переславль-Залесской городской Думы от 22.12.1995 № 79) //Коммунар. 1998. 29 сент.4734публичных мероприятий, их правовое регулирование носило весьма хаотичныйхарактер. Как представляется, определенные проблемы в исследуемый периодсоздавало отсутствие на федеральном уровне каких-либо общих начал, на основе которых было бы возможно осуществлять принятие региональных и местныхактов по вопросам публичных мероприятий, что благоприятствовало появлению весьма противоречивой правотворческой практики в субъектах РФ и муниципальных образованиях.Во-первых, на региональном уровне вопросы организации и проведенияпубличных мероприятий регулировались актами различной формы и дажеюридической силы – законами50, постановлениями законодательных органов51,актами администраций и глав субъектов РФ52.

В то же время, во многих субъектах РФ собственные нормативные акты о публичных мероприятиях отсутствовали полностью. Не существовали также четкие критерии разграничениякомпетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регламентации порядка организации и проведениясобраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Как следствие,на разных уровнях государственного управления могли приниматься акты,имеющие один и тот же предмет правового регулирования, что приводило к появлению юридических коллизий. Какие-либо объективные основания, подтверждающие оправданность таких различий, отсутствовали, что позволяетдать негативную оценку подобной практике.Во-вторых, исследование нормативных правовых актов субъектов РФ имуниципальных образований о собраниях, митингах, демонстрациях, шествияхи пикетированиях, действовавших в анализируемый период, дает возможностьСм., например: Закон Республики Калмыкия от 13.03.1995 № 10-I-З «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».51См., например: Постановление Государственной Думы Ставропольского края от27.09.2001 № 798-II ГДСК «О Временном положении о порядке организации и проведениясобраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования на территории Ставропольского края» // Ставропольская правда.

2001. 18 окт.52См., например: Указ Президента Республики Адыгея от 28.06.1999 № 121 «О порядке организации и проведения на территории Республики Адыгея митингов, собраний, уличныхшествий, демонстраций, пикетирования и иных публичных мероприятий» // Советская Адыгея. 1999. 1 июля.5035установить, что именно региональные и муниципальные нормы обеспечивалисодержательное наполнение и развитие института публичных мероприятий засчет опережающего по отношению к положениям федерального законодательства характера. Так, на уровне субъектов РФ в условиях отсутствия общегосударственных правил впервые получили юридическое оформление вариантыформулирования понятийного аппарата законодательства о публичных мероприятиях, в результате чего изучаемый институт стал включать нормыдефиниции, содержащие определения собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования.

Более того, положения большинства региональныхнормативных правовых актов, принятых в период с 1993 по 2004 год, заложилиосновы комплексного правового регулирования отношений в сфере организации и проведения акций за счет детальной регламентации статуса их организаторов и участников, порядка подачи и рассмотрения уведомления о планируемом мероприятии, определения допустимых целевых, пространственных и временных характеристик акций, правил предварительной агитации и ряда иныхвопросов53.

Аналогичное, но менее подробное регулирование содержалось в актах муниципальных образований, удельный вес которых в системе актов о публичных мероприятиях в данный период был чрезвычайно велик54. В целомсправедливо утверждать, что правотворческая практика субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам публичных мероприятий опиралась в1991-2004 годы лишь на федеральную Конституцию и конституции (уставы)субъектов РФ, а не на положения Указа 1988 года, что подчеркивало самостоятельную ценность региональных источников. Несмотря на «точечные» судебные решения, которыми отрицалась возможность определения субъектами РФправил организации и проведения собраний55, митингов, демонстраций, шеСм., например: ст. 2-23 Закона Республики Тыва от 04.11.1996 № 434 «О собраниях, митингах, демонстрациях, пикетированиях и иных публичных мероприятиях» // Тувинскаяправда.

1997. 4 апр.54См., например: Решение Владимирского городского Совета народных депутатов от13.07.2000 № 143 «О «Положении о порядке организации и проведения собраний, митингов,уличных шествий, демонстраций и пикетирования в г. Владимире» // Молва. 2000. 10 авг.55См.: Определение Верховного Суда РФ от 28.04.2004 № 11-204-11 // СПС «КонсультантПлюс».5336ствий и пикетирований, практика существования таких норм приобрела устойчивый характер.Второй из рассматриваемых периодов развития современного конституционно-правового регулирования публичных мероприятий приходится на временной интервал с июня 2004 года по декабрь 2010 года, связанный с систематизацией законодательства о публичных мероприятиях современной России.

Именно это время отмечено принятием Федерального закона от 19.06.2004№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», положениями которого было впервые введено понятие публичного мероприятия и четко ограничен перечень его форм до собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования, а также комплексно урегулирован порядокорганизации и проведения публичных мероприятий. Как представляется, отличительными особенностями развития института публичных мероприятий вданный период следует признать следующие новации.Во-первых, в связи с принятием ФЗ № 54 произошло существенное возрастание объема федеральных норм, регламентирующих отношения в сферепубличных мероприятий. Важно, что данные нормы были впервые закрепленыв едином федеральном акте, имеющем юридическую силу закона.

Как следствие, большинство вопросов, которые в 1991-2004 гг. решались на региональном и муниципальном уровнях, с 2004 года составили общегосударственныйпредмет регулирования. При этом в рамках анализируемого периода наблюдается не только содержательное, но и структурное обогащение института публичных мероприятий, которыйстали составлять федеральные нормы-дефиниции, нормы-принципы и нормы-цели. В отношении же способов правового регулирования общественных отношений в сфере публичных мероприятийв обновленном законодательстве РФ был достигнут определенный баланс, связанный с гармоничным сочетанием дозволительных, обязывающих и запретительных способов правового регулирования.Во-вторых, несмотря на произошедшие в связи с принятием ФЗ № 54процессы утраты юридической силы целым комплексом региональных норма37тивных правовых актов, регулировавших ранее порядок организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, объем законодательства субъектов РФ по вопросам публичных мероприятий существенно не сократился.

Так, после 2004 года был осуществлен лишь пересмотрпредмета правового регулирования региональных актов о публичных мероприятиях на основе четко проведенного на федеральном уровне разграничениякомпетенции РФ и ее субъектов в исследуемой сфере. Положениями ФЗ № 54 ккомпетенции субъектов РФ были отнесены такие вопросы, как регламентацияпорядка подачи уведомления о публичном мероприятии и определение порядкапроведения публичных мероприятий на территории объектов культурногонаследия.

Во исполнение данных предписаний в субъектах РФ стали приниматься нормативные акты, регулирующие эти вопросы56.Между тем, ограничить регионального законодателя, привыкшего к регулированию более широкого, чем предусмотрено в ФЗ № 54, круга вопросов организации и проведения публичных мероприятий, было достаточно сложно. Вэтой связи анализируемый период отмечен появлением в региональном законодательстве большого числа запрещающих и обязывающих норм, принимаемыхс превышением предоставленных законодателю субъекта РФ полномочий. Втечение 2004-2010 годов органы прокуратуры, граждане и их объединения активно прибегали к механизмам судебного оспаривания нормативных правовыхактов субъектов РФ57.