Диссертация (Предоставление государственных услуг как административно-правовая функция органов исполнительной власти), страница 2

Лазарева,А.С.Пиголкина,Р.О. Халфиной,В.Б. Аверьянова,И.Н. Барцица,аЮ.К.такжеТолстого,работыЮ.Г.ведущихТкаченко,ученых-административистов, посвященные анализу фундаментальных для целейЭлектронная библиотека диссертации http://www.dissercat.com/content/administrativno-pravovoe-regulirovaniegosudarstvennykh-uslug8Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных имуниципальных услуг» //Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179.76данного исследования категорий «функции управления», «административноправовые функции органов исполнительной власти», «административнаякомпетенция»,полномочия»,«административнаяответственность»,«административная процедура», «административные регламенты» и др.

Этомонографические работы И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н.Старилова, А.Б. Зеленцова, О.А. Ястребова, П.И. Кононова, А.И. Стахова, А.П.Шергина,Н.Г.Салищевой,Л.Л.Попова,С.М.Зубарева,С.А.Старостина,А.Б.Агапова, А.В. Мартынова, М.П. Петрова, А.В. Мелехина.Теоретической основой анализа проблем административно-правовогорегулирования государственных услуг послужили публикации Е.Г. Крыловой,М.П.

Петрова, Н.Е. Жуковой, Н.В. Путило, С.А. Белова, Л.К. Терещенко,А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Е.Г. Бабелюка, С.Е.Чаннова.При написании диссертации также использована работа А.Ф. Васильевой«Учение о публичных услугах в административном праве Германии: теорияЭрста Фортсхоффа», в которой изложены основные подходы административноправового регулирования публичных услуг в зарубежных странах.Объектобщественныенастоящегоотношения,диссертационноговозникающиеисследованиявходесоставилипредоставлениягосударственных услуг органами исполнительной власти.Предметом исследования являются нормы административного права,регламентирующиедеятельностьоргановисполнительнойвластипопредоставлению государственных услуг, а также нормы, устанавливающиеадминистративную ответственность за нарушение порядка предоставлениягосударственных услуг, и практика применения таких норм.Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобыпосредством системного анализа теории и практики предоставленияорганамиисполнительнойвластигосударственныхуслуг,раскрытьособенности административно-правовой природы данного важнейшегонаправления государственной деятельности, отразить имеющиеся проблемыприменения административного законодательства в указанной сфере и7предложить пути их решения.Задачи настоящего диссертационного исследования заключаются вследующем:установитьвзаимосвязьгосударственныхуслугссистемойадминистративно-правовых функций органов исполнительной власти;раскрыть специфику понимания, сущности, а также правовых основпредоставления государственных услуг, разработать административноправовое определение государственной услуги;выявить особенности структуры и содержания административныхправоотношений, возникающих при предоставлении государственных услуг;установить особенности услуг, которые являются необходимыми иобязательными для предоставления государственных услуг, разработатьмеры по их оптимизации;выработатьосновныекритерииадминистративно-процедурнойповышениярегламентацииэффективностипредоставлениягосударственных услуг по принципу «одного окна»;разработать меры по совершенствованию механизма административноправовой защиты прав и законных интересов заявителей в сферепредоставления государственных услуг, в том числе по индивидуализацииадминистративнойответственностидолжностныхлицоргановисполнительной власти при предоставлении государственных услуг.Методологическую основу исследования составили как общенаучные,так и частнонаучные методы, среди которых преимущественно использованы:диалектический метод, методы анализа и синтеза, сравнительно-правовой иформально-юридический методы, метод обобщения судебной практики,историко-правовой метод.

Необходимость такой комбинации методов научногопознанияобусловлена,соднойстороны,заимствованиемтермина«государственная услуга» из зарубежной правовой доктрины, с другойстороны - высокой динамикой развития в России законодательства в сферепредоставлениягосударственныхуслуг,какнафедеральном,таки8региональном уровне, достаточно большим массивом административныхрегламентов предоставления государственных услуг.Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследованиясоставили источники международного и российской права, в том числеДиректива 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета об услугах натерритории единого рынка Европейского Союза, Федеральный закон от27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных имуниципальных услуг», Указы Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системеи структуре федеральных органов исполнительной власти», от 07.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственногоуправления», нормативные акты Правительства Российской Федерации,органовисполнительнойадминистративныевластирегламентысубъектовпредоставленияРоссийскойФедерации,государственныхуслуг.Выводы и предложения основаны на анализе практики отдельных органовисполнительной власти и многофункциональных центров предоставлениягосударственных услуг, а также судебной практики по административнымспорам и делам об административных правонарушениях, связанных спредоставлением государственных услуг.

В работе также использованпозитивный опыт европейских зарубежных стран в сфере предоставленияпубличных услуг.Научная новизна диссертации имеет моноаспектый характер.В настоящем исследовании предпринята попытка анализа относительноновой для российского законодательства такой категории как «государственнаяуслуга» на основе взаимосвязи положений теории государства и права стеорией административного права.Изучение достаточно большого массива административных регламентовпозволило оценить легальное определение понятия «государственная услуга» сучетом возникающих в правоприменении спорных ситуаций, непосредственноне урегулированных нормами административного права.

В настоящей работераскрывается административно-правовая природа государственной услуги, а9также особенности административно-правового регулирования необходимых иобязательных услуг во взаимосвязи с проблемами формирования системыдосудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти,их должностных лиц при предоставлении государственных услуг и внедрениипринципа «одного окна» для взаимодействия с заявителями.На основании проведенного исследования сформулирован ряд новых дляадминистративно-правовой науки подходов, выводов и предложений, а именно:научно обоснованные определения государственной услуги и запроса напредоставление государственной услуги, раскрывающие ее административноправовую природу;выявление пробелов административно-правового регулирования услуг,являющихсянеобходимымииобязательнымидляпредоставлениягосударственных услуг, и разработка мер по устранению данных пробелов;выводы и предложения по обеспечению надлежащего процедурноговзаимодействия органов исполнительной власти и многофункциональныхцентров по принципу «одного окна»;сформулированныемеханизмареализациипроцедурныеправилапомногофункциональнымисовершенствованиюцентрамиотдельныхполномочий органов исполнительной власти;предложения об устранении правовой неопределенности при разработкеперечней государственных услуг, предоставляемых в многофункциональныхцентрах;научнообоснованныепредложенияпоиндивидуализацииадминистративной ответственности должностных лиц органов исполнительнойвласти за нарушение порядка предоставления государственных услуг.На защиту выносятся следующие положения:1.

Легальное определение государственной услуги в российскомзаконодательстве требует его унификации и введения единого понятия,учитывающего комплексность данной категории как административноправовой функции органов исполнительной власти, осуществляемой на10основании запросов заявителей, и аналогичной по своей правовой природедеятельностиподведомственныхимюридическихлиц(учреждений),созданных в целях реализации данных полномочий.При таком подходе предоставление государственных услуг предлагаетсярассматривать в качестве регламентируемой административно-правовыминормамидеятельностипоисполнениюуполномоченнымиорганамиисполнительной власти (их должностными лицами) запросов физических лиц,их объединений и юридических лиц об использовании предоставленных имсубъективных прав, в том числе в случаях, когда выполнение всех илинекоторыхадминистративныхпроцедур,связанныхсреализациейсоответствующих полномочий органов исполнительной власти, осуществляетсяподведомственными им учреждениями (организациями).2.

В целях разделения принципов правового регулирования властнопринудительной(разрешительной)деятельностиидеятельностипопредоставлению государственных услуг предлагается уточнить установленноеЗаконом № 210-ФЗ понятие запроса о предоставлении государственнойуслуги», путем введения дополнительных квалифицирующих критериев егоопределения как обращения, направленного заявителем в уполномоченныйорган (должностному лицу) в устной, письменной или электронной форме сцелью реализации предоставленных ему субъективных прав, не связанного ихзащитой, рассмотрением споров или применением мер принуждения, а такжесовершением регистрационных или разрешительных действий.Предлагаемыйнеобходимостиподходпозволит,исчерпывающегосоднойопределениястороны,сферизбежатьпредоставлениягосударственных услуг путем их перечисления, с другой стороны –максимальным образом конкретизирует понятие государственной услуги какдобровольного в силу закона взаимодействия физического лица илиорганизации (заявителя) с органом исполнительной власти или инымуполномоченныморганом,должностнымлицом,осуществляемогона11основаниизапросавцеляхреализациипредоставленныхемузаконодательством прав.3.

На сегодняшний день существуют проблемы концептуальногопонимания в теории административного права понятия услуг, являющихсянеобходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг,что в свою очередь препятствует решению задачи создания прозрачных ипонятных механизмов предоставления таких «сопутствующих» услуг иповышения доступности государственных услуг в целом.

С точки зрениятеории юридических фактов необходимые и обязательные услуги предлагаетсяопределить как объективированные несамостоятельные правоподтверждающиеюридические факты, образующие в совокупности с действием по подаче(направлению)юридическийзапросасостав,напредоставлениепорождающийгосударственнойправовыепоследствияуслугиввидеадминистративного правоотношения заявителя с органом исполнительнойвласти.4.Анализдостигнутогоуровняадминистративно-процедурнойрегламентации необходимых и обязательных услуг позволяет сделать вывод оналичии существенных проблем, связанных, прежде всего, с некорректностьютребованийфедеральногозаконодательства,определяющихпорядокформирования перечня таких услуг. В целях устранения допущенных правовыхколлизий и неопределенностей предлагается: 1) в перечень необходимых иобязательных услуг включать все услуги и работы, которые являютсянеобходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг ипредоставляютсякакфизическимилицами(вт.ч.индивидуальнымипредпринимателями), так и организациями, участвующими в предоставлениигосударственных услуг; 2) исключить из такого перечня: а) услуги по выдачедокументов и предоставлению информации, находящихся в распоряженииорганов, предоставляющих государственные услуги; б) услуги по выдаче такназываемых«лично»предоставляемыхдокументовипредоставлениюинформации, указанных в части 6 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ;123) внести изменения в ч.